淺析金融安全網的制度缺損

金融安全網（Financial safety net）一般是指在銀行自身的風險內控之外，由監管當局、中央銀行以及銀行同業編織的一種帶有公共性質的安全保護網絡，因此又稱“公共安全網”。它是人類社會在長期的反金融危機實踐中逐步建立起來的一種危機防范、處理機制，是各國金融體制的重要組成。幾乎在所有的國家，金融安全網都被認為是金融基礎結構的一個不可分割的組成部分，而且被認為對于增強體系的信心、促進金融系統的穩定是十分必要的。”。

金融安全網的功能主要有：風險防范功能。金融安全網最重要的功能就是防止信心崩潰，維護公眾信心，并以此維護銀行的穩定；風險補償功能。存款保險制度的實質是一種將個別銀行面臨的風險在整個銀行業內部進行分攤和補償的機制，從而達到銀行安全的目的；危機救助處理功能。金融安全網中的最后貸款人和存款保險制度是各國救助處理危機金融機構的核心機制。最后貸款人通過流動性援助，使陷入困境的銀行走出困境。許多國家還賦予存款保險更廣泛的金融監管職能，存款保險機構不僅具有金融檢查權，還有金融機構的處置權，因而提高了危機救助處理效率。當然，自從金融安全網誕生以來，對它的評論一直就是“毀譽參半”。最后貸款人和存款保險制度都會帶來逆向選擇和道德風險問題，從而損害了市場紀律。還帶來資源錯配問題。一方面，目前絕大多數實行存款保險的國家采用單一的費率（美國是個例外，金融機構的財務狀況不同，其費率不同）。在這種制度下，各銀行交納的保險費按統一的保險費率征收，無法反映其財務狀況、經營水平和風險程度，無形中促使銀行放心大膽地追逐利潤，從事高風險業務。存款人也因有保險作后盾，風險意識淡化，忽視對銀行安全性的考察，一家問題銀行只要法律上未宣布破產，仍可以從存款人那里獲得大量的存款，導致存款的錯配。另一方面，過度的安全保護會使得一些嚴重缺乏效率金融機構得以勉強存續下來，造成金融資源浪費。

一、監管制度缺損

中國目前的監管仍沿襲計劃時期行政管理方式，依據相關法規條例監管，但主觀性太強，伸縮性過大，表現出明顯不規范，被處罰者口服心不服，下次該怎么干還怎么干。其缺陷主要有：市場準入制度存在缺陷。在銀行機構市場退出極少發生的同時，市場準入標準要么很松，要么不夠恰當；資本充足標準定的過低。而且達不到要求的，也未處理一家銀行，失去了其權威性；會計制度存在缺陷；對關系人貸款或大額貸款限額不嚴；監管目標不明確，仍以合規性為主，風險監管未引起足夠重視；以傳統銀行業務監管為主，新興業務監管不夠；監管手段不靈活，搞一刀切，未發揮市場機制的作用，隨意性大；監管過程不連續，時緊時松，有時對人不對事；重視現場監管，非現場監管不夠；以國內監管為主，走出國門的跨境監管未列入議程。

二、最后貸款人制度缺陷

最后貸款人制度是防止銀行脆弱性的最后一道防線，有助于穩定存款人信心，避免由個別銀行傳染給其他銀行而引致系統性銀行危機。一個穩健的銀行體系是公共品，銀行救助應是公共政策的內容，救助要適度。近年來，我國較頻繁地運用了最后貸款人手段，通過再貸款和準備金，向陷入困境的金融機構提供流動性救助。對維護我國金融的穩定起到了相當積極的作用。但還存在較多的問題：一是救助標準不明確。哪些機構應該拯救，哪種程度應該拯救沒有明確的規定，帶有較大的決策隨意性；二是救助權過于集中。目前我國出現問題的金融機構多為地方性中小金融機構，這些金融機構由中央銀行的分支機構負責監管。但目前處于監管一線的中央銀行的分支機構在準備金、再貸款的動用上沒有決策權和相應明確的授權，每一次的救急都得層層上報總行，往往拖延了救助的最佳時間；三是救助帶有被動性。一般都是在金融機構風險爆發出來以后才被迫出手救助，往往貽誤了最佳的處理時機，加大了處理的成本；四是救助的手段較單一。一般都是通過再貸款、準備金直接貸出，而公開市場、再貼現、擔保等手段運用不多；五是協同效應不明顯。基本上都是中央銀行孤軍作戰，難以通過最后貸款人手段政策導向作用，帶領商業銀行共同對陷入困境的金融機構予以救助。

三、存款保險制度缺失

存款保險制度的原理是大數定律，其目的不是為了保護銀行，而是為了保護中小存款人的利益，不是為了避免銀行破產，而是促其有序破產。其功能在于增加存款人的信心，但它不是對存款準備金制度的替代，而是進一步強化和補充，但其一出生就存在制度缺陷，即道德風險，不利于銀行嚴格自律。這也正是中國沒有該制度安排的理由。我國雖然未建立公開的、具有實質性賠償條款的存款保險制度，然而從近年來我國處理危機金融機構的實踐來看，我國政府作為銀行的后盾，自始至終確實對存款人的利益是予以保護的，其實質上是國家的信用擔保。在金融結構比較單一，金融風險不突出，存款人金融風險意識不強的情況下是可行的。但是隨著經濟金融改革的不斷深入，其不適應性越來越明顯。首先是不能有效地維護公眾信心。由于缺乏一個有形的保險基金和明確的“游戲規則”，含蓄的保險制度帶有隨意性和模糊性，每當某家金融機構有個風吹草動，公眾總免不了有一個猜疑甚至參與擠兌的強烈動機，不利于維護公眾的信心；其次，在含蓄存款保險下，損失最終均由國家負擔，金融機構不承擔經營失敗的成本，這既不合理也不利于金融機構建立風險約束機制。公開的存款保險制度具有明確的游戲規則，它對存款人的保護是看得見的。其與風險相聯系的費率定價方式，有利于抑制銀行內在的趨險性，提醒銀行經營者注重風險管理，提高資產質量，而且更具備對經濟主體的激勵相容性。因此，建立公開的存款保險制度已越來越迫切。

存款保險制度備受爭議的根源在于，它要在促進金融穩定和避免道德風險之間做出權衡。美歐等發達國家的存款保險制度也有一個演進過程，道德風險可通過制度設計加以防范。“顯性的存款保險比隱性的政府擔保好，有安全網總比沒有好。”IMF高級經濟學家黃海洲認為，“只要制度設計和操作得當，存款保險制度帶來的道德風險相當有限”，中國應建立存款保險制度，根據資產質量實行差別費率，并給出明確信號：“差的金融機構一定會受到懲罰和處置。控制其擴張，甚至把它們淘汰出局。這種市場約束的力量與有效監管結合起來，共同打造一個既保持金融穩定，又能防范道德風險的金融安全網。”有了存款保險制度政府必須按規則做事，而不是相機抉擇。中國政府要放棄關閉銀行和處置責任人的權力，而由法律來決定。