網絡視頻內容監管困局與解決路徑

陳然

【摘要】廣電與通訊業匯流的當下，網絡視頻技術不斷革新，終端多樣化高度發展。網絡視頻使用行為碎片化、私密化，廣電監管體系和電信監管體系間職權不清、規范各異、利益紛爭，內容監管成為棘手難題。主管部門自上而下的傳統內容管理方法瀕臨失效，筆者建議不妨改變監管方式：一方面，降低準入門檻，通過立法明確規則，嘗試分級制；另一方面，變堵為疏，監管轉向后端，并建立整合信息平臺。

【關鍵詞】網絡視頻內容監管困局解決路徑

當下的網絡內容監管領域，視頻是重中之重。據艾瑞咨詢數據，截至2012年5月，中國在線視頻用戶覆蓋率達96%，超越搜索服務，成為互聯網第一應用。①移動互聯網方面，中國互聯網信息中心2012年底的數據顯示，視頻也占據了所有移動數據流量的60%左右，獨霸大半壁江山。②

網絡視頻經歷爆發式發展的同時，其所處的傳播環境也正發生劇變——廣電與通訊產業匯流，新的視頻技術、終端不斷涌現并接入網絡，大型視頻內容運營商頻頻競合洗牌，普通用戶則開始參與創造內容，并通過人際關系連結，使網絡視頻的收看和傳播愈發明顯地呈現出自主化、碎片化、社交化等諸多特性。

新形勢下，傳統內容管理方法瀕臨失效。如何建立更為實際、有效且利于行業發展的內容監管機制，成為國內當局、業界與學界都極為關注的課題。筆者試初步厘清這一問題的發展、現狀與癥結，并提出一些建議。

一、網絡視頻發展與監管變遷

監管是政府依據法律法規對微觀經濟主體的活動進行控制和干預的一種行政手段，其目的應是增進公共利益或合法私人利益。從學術角度看，“內容監管”這一概念并不準確。但在國內實踐中，“內容監管”是官方經常性用語，也逐步被各方接受。③

國內網絡視頻內容興起于2000年，方式主要是在線點播。2004年，內容分銷業務模式出現，視頻點播網站轉型為電信運營商的視頻內容服務商。這一時期，網絡視頻服務形態單一，內容也不多，但展現出蓬勃活力。就此，總局（原國家廣播電影電視總局，現國家新聞出版廣電總局，本文簡稱“總局”）于2004年7月發布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》（總局39號令），這是當局首次出臺明確條令，對網絡視頻監管。

此后的兩三年時間，寬帶技術和流媒體迅猛發展，視頻網站迎來井噴式的草創和發展風潮。土豆網、56網2005年上線，優酷網2006年建立。與此同時，大量盜版、不良內容被上傳，管理缺位失序。針對這一亂象，總局成立了信息網絡視聽節目傳播監管中心，并在2007年12月會同工信部共同發布《互聯網視聽節目服務管理規定》（總局56號令）。此規定條文具體，在實際監管中適用較多。

技術發展、產業融合，網絡視頻播放終端多樣化，促使總局發布更為具體的文件。如在IPTV、互聯網電視等出現后，總局出臺了《持有互聯網電視牌照機構運營管理要求》（2011年12月）。2012年7月，總局所發布《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》，則直指當時流行的自制劇、微電影內容。

盡管總局在不斷調整政策，但面對日新月異的互聯網時代，其動作還是被行業實際狀況遠遠拋在后面。

二、監管現狀

主要由兩個層面構成：主管部門層面的行政監管和服務主體層面的自我監管。

1、主管部門的行政監管

行政監管不直接針對內容，而是通過制定法規條文，實現對服務主體的管理。現有框架下，其監管依據主要有《行政許可法》，中辦、國辦關于互聯網管理的相關意見，及前述總局39號令、56號令等。

根據以上條文，可把行政監管大致分為以下幾個部分。

（1）準入制度

包括：具備法人資格，國有獨資或國有控股；取得廣電主管部門頒發的《許可證》或履行備案；有與業務相適應的專業人員，有滿足審核需求的審核人員；有安全播出制度、技術；等等。此外，針對互聯網電視等特定服務形態，還有更具體的牌照準入規定。

（2）審核管理制度

包括：“誰辦網誰負責”原則；先審后播原則；“十不準”原則等。

（3）監管制度

包括：對從事網絡視頻服務的單位，由廣播影視行政部門進行管理，互聯網信息內容主管部門協調配合；屬地管理原則；節目信息備案制度；投訴受理機制等。

（4）退出制度

2、服務主體的自我監管

視頻服務單位依據主管部門的規定，需切實履行主體責任。其核心是對視頻內容進行審核，通常有以下幾個環節。

（1）事先過濾

即整合可能涉違法侵權內容所常用的重點字詞，設置“過濾庫”，自動攔截、屏蔽相關內容。

（2）事中審核

一般是通過人力，對視頻內容進行監看。雖然相關條文進行了規定，但不同服務主體的完成情況不盡相同，特別是中小網站，此環節幾乎空白。

（3）事后刪除

不合規、合法的視頻內容被發布，在自查或監管下被發現，服務主體即對內容進行刪除和下線處理。某些特殊時期，宣傳主管部門也會要求對特定內容進行處理。如中日關系緊張時，視頻網站上的日本動漫被一律叫停。

三、監管難題與癥結

結合行業發展，現有監管體制在“誰來管”、“監管誰”以及“怎么管”這三個層面上，都有難以應對的問題。

1、誰來管——監管主體難題

三網融合大背景下，隨著IPTV、手機視頻、OTT機頂盒等出現，通信與內容終端、移動和固定終端不再有明確分野。原本各自獨立運行的廣電和電信監管體系，來到一個雙方都可管的重疊領地。除了職權不清、規范不明，還會有更深的利益糾葛。

廣電和電信業的經營業務此前少有交叉，但視頻內容與通信業務結合，前景誘人，雙方利益之爭就凸顯出來。監管主導權，成為可用以爭奪資源、打壓異己的工具。2005年底、沸沸揚揚的泉州廣電叫停IPTV事件，就是一個典型案例。有業內人士就評論：“因部門利益之爭推數字電視而棄電信網絡不用，遭殃的還是百姓。”④

2、監管誰——監管對象難題

現有監管體制的方方面面——無論準入退出制度、主體監管，還是內容審核開展，監管對象都指向具體的、從事網絡視頻服務業務的法人代表。

但如今視頻內容的傳播，已遠遠不局限于通過網站收看這一大眾傳播模式。我們隨時可以用手機“美拍”視頻后分享朋友圈；也可以通過機頂盒，搜索轉播境外節目；甚至個人開發一款app，去自動讀取全網最熱視頻。

也就是說，網絡視頻內容的提供者個體化、隱形化，不再需要通過服務主體，就可以實現不定向傳播。

3、怎么管——監管方式難題

現行網絡視頻內容監管方法，脫胎自傳統廣播電視管理辦法。此模式基于傳播渠道、人員明確且有限的環境，最終形成可控的監看管理體系。

但人們使用視頻行為的碎片與互動化、使用場景的私密與移動化，都讓監管部門不可能具有完備的監看能力。當下的傳播，渠道是用戶自選的、內容是海量生成的、環境是全球互聯的，要延續以往自上而下的、多級管理的方式，無異于水中撈月。

在用戶行為已然天翻地覆的情況下，監管方式也有必要尋求一種變革。在此，筆者僅提出一些不成熟的意見。

四、監管變革方向

1、降低準入，立法明確，嘗試分級

如前所述，網絡視頻內容監管體制參考的是舊有廣電制作管理辦法，多以宣傳紀律、工作經驗的形式，由業內人士代代傳承，其具體標準并不見諸于公開場合。

但在全民參與視頻內容生產和傳播的今天，秘而不宣的規則已無法適應時代。筆者認為，當務之急是盡快制定相關法律（可在現《廣播電視條例》《電信法》等基礎上制定），通過明文確立標準，凝聚共識，以法律為準繩劃下網絡視頻內容的底線。此外，立法還有利于避免行政力量過多干預，促進行業健康發展。

立法的另一個好處是獎懲公開，促進業內自律，乃至提升全民媒介素養。若第一步立法順利施行，可以在此基礎上借鑒西方經驗，進一步探索視頻內容分級制度，將網絡視頻監管推向細化。

2、監管轉向后端，建立信息平臺

立法和自律不可能解決所有問題，對于違規內容的處理，依然是一個必要的環節。

傳統以封堵、準入等方式進行前端“源頭”監管難以奏效時，不妨改堵為疏，將監管環節向中后端移動。在源頭上對視頻內容只作技術標準方面的規范，待傳播后再根據舉報等進行監管，依照法律規定，對損害公共利益的內容和提供者進行懲罰。

也許有人認為，后端監管會導致不良內容進入公眾視線后才被發現，僅僅是“馬后炮”。實則不然。前端監管下，內容只要沖過第一道關卡，就可以暢行無阻，這也是為什么大量低俗視頻仍大行其道的原因。而后端監管讓不良信息及相關人員隨時都有可能受到懲處，這無異于一柄高懸的達摩克利斯之劍，時刻警醒內容提供者加強自我約束。事實上，2012年12月《網絡文化經營單位內容自審管理辦法》生效，游戲、音樂先試行內容自審，這可為視頻所借鑒。

可以與后端監管相結合的，是建立一個完備的、打通平臺和渠道的內容提供者信息平臺。這需要網絡實名制的進一步推行。這個平臺，既有助于追溯違法內容提供者，也可以讓優秀內容的提供者得到獎勵與名望，形成一個正向的激勵和淘汰機制。

亂象往往是改革之先兆，而全新的體制或將在這一變動的時空下得以展露第一道曙光。我們有理由相信，變革和破局就在不遠的前方。□

參考文獻

①《網絡視頻2013年發展趨勢預測》，http：//video.iresearch.cn/sharing/20130130/192345.shtml。

②《移動視頻占據數據流量六成》，http：//bc.tech-ex.com/2012/mobiletv/26 395.html。

③黃薇莘，《網絡視聽節目內容監管的探析》[J].《信息網絡安全》，2010（8）

④邵芳卿，《IPTV泉州被阻事件調查》，http：//media.people.com.cn/GB/406 06/4271642.html

（作者：上海交通大學媒體與設計學院2013級新聞傳播學研究生）

責編：姚少寶