農村產權抵押貸款制度研究

[摘 要]文章首先從現行法律規定、產權屬性以及貸款風險可控性三個角度出發論證了農村產權抵押的可行性；其后結合寧波市江北區“兩權一房”抵（質）押貸款實踐，在分析開展背景、現狀以及存在的問題的基礎上，對其進一步發展提出政策建議。

[關鍵詞]農村產權 抵押貸款 兩權一房

一直以來，農村產權抵押被認為是解決農村金融供給不足的有效措施。目前，我國農戶最有價值的資產可以分為兩類：一是農村土地承包經營權，二是宅基地使用權。2006年福建三明、寧夏同心等地就開始了此類嘗試。此后，湖北荊門、山東棗莊、湖南邵陽、浙江溫州等許多地方也相繼開展。2009年，中國人民銀行和銀監會在《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號）的文件中提出“有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款”，并選擇了一些地區作為試點，浙江寧波就是其中之一。改革中，各地試點取得實際效果，但也引起了一定的爭議。一方面，現行法律明確規定農村房屋、土地承包經營權不得用于抵押。另一方面，對于農村產權抵押可能產生的風險，各方觀點不一。

在此背景下，本文將針對寧波市江北區“兩權一房”抵（質）押貸款案例的分析，進一步提出政策建議。

一、“兩權一房”抵（質）押貸款開展現狀

“兩權一房” 抵（質）押貸款指農村股份經濟合作社股權質押貸款、土地承包經營權質押貸款、農村住房抵押貸款。

股份經濟合作社股權質押貸款最高可達其所提供質押股權面額的80%，貸款期限最長為一年。農村土地承包經營權質押貸款是以農村土地承包經營權人為服務對象，貸款金額最高可達其所提供的農村土地承包經營權質押評估價值的60%，其價值則由該區街道(鎮) 農村土地承包經營權流轉中心認定。貸款期限靈活，根據生產周期和實際經營需求確定。農村住房抵押貸款是以農村住房抵押貸款擔保方式申請貸款的一種貸款方式。需要指出的是，由于農村住房的土地只有使用權，因此在抵押貸款之前，必須先取得江北區建設部門負責辦理的農村住房抵押貸款申請核準表。貸款額度根據該住房在抵押期內的折舊、價格變化及處理費用等情況確定，原則可達評估價值的60%。貸款期限較長，短期貸款最長可達一年；中長期貸款一般為1年至3年；最長不超過5年。

寧波市江北區與2009年先后發布了《關于開展江北區農村“兩權一房”抵（質）押貸款工作的試行意見》和《關于印發農村兩權一房抵（質）押貸款工作激勵機制實施意見的通知》，并要求各相關單位起草與之配套的政策文件。至此，江北去的“兩權一房”抵（質）押貸款正式開展。同時，也采取了一系列的保障措施，如成立專門的工作組、建立抵押貸款風險基金等，為貸款的順利開展提供了可靠的支持。“兩權一房”抵（質）押貸款，實施以來，較好的解決了有地生錢、有股生錢、有房生錢的問題，為轄區農民籌集資金。促進創業增收開辟了一條新路，有效的解決了融資難的瓶頸。2010年上半年，江北區累計貸款余額達8368.49萬元。

二、“兩權一房”抵（質）押貸款制度存在的問題

“兩權一房”抵（質）押貸款的開展盡管取得了驕人的成果，問題也依然存在。

1.農戶抵押物的法律依據缺失

從目前金融產品創新的情況看，“兩權一房”抵（質）押貸款已經突破法律禁區。但由于我國土地的公有性質及土地承包經營權對于保障農民生活的特殊意義，目前我國的相關立法采取了嚴格限制的態度。顯然，現行法律對以家庭承包方式獲得的土地承包經營權、流轉所得的土地承包經營權以及農民房屋進行抵押持否定態度，在金融產品創新過程中必然會遭遇法律障礙。

2.貸款及相關保障制度不完善

貸款實施的過程中，具體貸款細則和發放標準有待完善。對作為整個貸款制度重要組成部分的違約貸款處理階段，沒有明確規定，對于違約貸款的具體處理機制措施也無章可循。同時，由于缺乏相關的保障擔保機制，貸款風險較大。商業銀行等金融機構尚未進入，而農村信用社則完全暴露在風險之下。農村信用建設也相對滯后，對實施過程中遇到的問題考慮不足。

3.抵押合同的法律效力問題沒有根本解決

在對農村產權抵押融資的法律禁令依然有效的情況下，抵押合同糾紛一旦訴至法院，法官面對法律與政策的沖突又當如何判斷? 盡管全國各地的改革試點中普遍強調在辦理抵押前的確權和發證，但權利的登記不過是農村產權的合法性公示，為流轉提供操作便利，并不能因“有證”推出抵押合法的結論。糾紛一旦訴至法院，當事人一方若提出抵押違法、合同無效的主張，法院要做出完全符合法律規定和政策要求的判決無疑是一件棘手的事情。

三、進一步推廣發展“兩權一房”抵（質）押貸款制度的政策建議

1.加快立法，明確農地經營權抵押范疇

為使農地承包經營權、農房抵（質）押貸款更具現實意義，建議有關部門盡快破除土地承包經營權抵押法律障礙，把權益具體化、法制化，賦予農民更加充分、完整且有保障的權利。具體措施如下：抓緊修訂、完善相關法律法規和政策，使農村享有土地占有、使用、收益、處理四種權益，允許土地承包經營權用作抵押進行融資；認真做好集體土地所有權的確權登記頒證工作，根據具體情況把土地所有權明確到戶；完善承包經營權登記和承包經營權證書制度，以登記的方式公示，把這項權力真正落實到農戶、落實到地塊，提高其公信力。

2.加快農業生產保障制度建設

政府財政部門建立專門的貸款損失保障或補償機制。在貸款發生違約、農村信用社實現抵（質）押權較困難時，實施抵（質）押物收購或進行貸款風險補償，彌補農村信用社可能出現的處置虧損和不良貸款；保險部門要在現行法律法規的框架內開設土地承包經營權抵押貸款保險品種，以降低農村信用社發放土地承包經營權抵押貸款的風險，實現貸款風險分散轉移。創造條件使金融機構愿意進入農村抵押貸款市場。

3.加快建立和完善農村信用擔保機制

采取“財政補貼引導推動化商業運作”的方式，建立地方政府主導型信用擔保公司，為農戶的抵押貸款提供擔保。具體措施是在財政政策優惠的引導下，針對農戶貸款創業的不同類型、具體情況以及專業知識，建立不同類型的信用擔保公司提供信貸擔保以及其他綜合性的服務。通過這種方式，為金融機構進入農村市場疏通渠道，減少來自抵押物的貸款風險。

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