堤防違章建筑形成原因分析及處理對策初探

【摘 要】堤防違章建筑對于河道管理部門而言是一個棘手的問題，尤其是在水管體制改革的新形勢下。違章建筑的形成與存在是由多種因素造成的。本文從漳河堤防違章建筑說起，進一步的分析了堤防違章建筑的形成原因，并對如何處理堤防違章建筑方面提出建議，以期對河道管理部門起到參考作用。

【關鍵詞】處理；堤防；違章建筑；拆除

水管體制改革對水利工程管理標準提出了更高的要求。對河道管理部門而言，水利工程的達標晉級迫切需要對堤防違章建筑進行有效的管理并進行分類別、分階段的拆除，及時還堤防以原貌。拆除堤防違章建筑既是河道防洪安全的考慮也是水利工程建設與管理的需要。

1. 違章建筑概述

1.1 定義。建筑物，是指運用各種材料生產出來的具有各種使用價值的，是人可以在其中進行生活或生產活動的、固定于土地之上的房屋或其他場所，如住宅、辦公樓、廠房、庫房等。違章建筑，是指違反法律和政策的規定，由公民或法人擅自建造的建筑物及構筑物，通常表現為擅自搭建的棚房、攤位、簡易樓宇等。

1.2 特征違章建筑最主要的特征就是不具有合法性，即違章建筑是不受法律保護的。由于其違反了法律的禁止性規定，所以原則上不賦予當事人所有權，不能依法進行產權登記。但是，違章建筑物本身仍然是物的一種，在有關行政主管部門未依法認定要求拆除之前，違章建筑建造者仍然對物享有某些物權法上的權利。這些權利主要包括：

（1）有權處分建筑材料。雖然建造人對該建筑物不享有所有權，因此亦不享有處分權，但違章建筑物建造人對違章建筑物的構筑材料享有所有權，對構筑材料當然享有處分權。

（2）有權占有并使用建筑物。占有是一種事實而非一種權利，是一種人對物的控制與支配狀態。占有可因享有所有權、他物權或者其他權利而發生，也可因某種缺乏權利依據的行為以及單純的自然事實而發生。違章建筑物盡管不能取得所有權，但因為建造人對該違章建筑物具有事實上的管領力，可以成立占有。這種占有的事實狀態受法律保護。占有的目的并不僅僅是據為己有，而是按照物的物理性能和用途加以利用。違章建筑之上的使用權是一種臨時性使用權。一旦建筑物被拆除，使用權隨即消滅；或者違章建筑取得合法性之后，該種違章建筑之上的使用權也就消滅，轉化為合法建筑的使用權。

（3）有權對違章建筑收益。違章建筑的所有人對違章建筑的占有是有權占有，所以其當然有權收益，只是這種收益權應當受到法律的限制，占有人只能因本人使用建筑物而取得收益，而不能以出租等方式收益。。

2. 漳河堤防違章建筑產生原因及現狀分析。

漳河發源于太行山腹地，經清漳河與濁漳河合流而下，流經磁縣、臨漳、魏縣、大名、館陶五縣，與衛河匯流，入衛運河。漳河是漳衛南運河水系的主要行洪河道，一河兩堤。隨著社會經濟的發展和人口的增多，沿河堤防的違章建筑逐漸出現，并有增多的趨勢。河道管理部門開始重視并下大力度進行管理。漳河堤防違章建筑的形成與存在既有歷史原因也有現實因素。

2.1 堤防違章建筑。堤防違章建筑，是指未經河道主管部門許可而在堤防上修筑的建筑物、構筑物。違章原因主要包括：（1）未申請或申請未獲得批準，未取得建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證而建成的建筑。（2）擅自改變建設工程規劃許可證的規定建成的建筑。（3）擅自改變了使用性質建成的建筑。（4）擅自將臨時建筑設成為永久性建筑。

2.2 漳河堤防違章建筑產生原因。漳河堤防違章建筑的形成是由多種因素交織而成，和大多數堤防違章建筑的形成原因具有相似性，現簡要對其進行分析：（1）歷史原因形成的堤防產權尤其是護堤地產權不明晰，其中，部分護堤地按集體所有分到農戶。2000年之前所形成的違章建筑基本為歷史原因所形成的。（2）沿河村莊經濟的相對欠發達，公路較少，堤防是連接村莊的紐帶，各個村莊之間的溝通靠堤防來連接。（3）伴隨著沿河村莊人口的擴張，宅基地的批復相對困難，很多人把目光盯在了人流相對密集的堤防路口做生意。經濟利益驅動是當事人敢于違法建設的主要原因，經營需要早已代替生活需要成為違章建筑的主要動機。2000年后所形成的堤防占壓，基本上是由于此種原因導致。（4）漳河為東西流向的河道，堤防順河勢而行，堤防違章建筑沿堤防為南北向，利于采光。這個也是漳河堤防違章建筑較多的一個重要原因。（5）上游岳城水庫的蓄滯，漳河常年無水，以及多年不來大水，群眾的防汛意識淡漠。或基于堤防地勢較高，即使來水也無大礙的考慮。（6）水管體制改革之前，水管單位管養并重，水行政執法人員少且均為兼職，經費少，執法裝備不足，堤防戰線長，管理力度不夠，也是漳河堤防違章建筑形成的一個重要原因。

2.3 漳河堤防違章建筑現狀分析。

漳河堤防違章建筑現狀，見表1：

該表反映出，沿河村莊以及堤防違章建筑的規模和數量都相當的龐雜。其中，館陶河務局在2007年晉升國家二級堤防的活動中，采取多項措施，實現了對沿河堤防違章建筑的全部拆除。其他縣河務局尚未進行拆除，違章建筑數量基本維持。 漳河堤防違章建筑的類型主要有：自建住宅用民房、經營性門面、村集體修建的廟宇或集體或個人修建的廠房等。

3. 處理原則及對策初探

館陶河務局在2007年的國家二級堤防達標活動中，采取有效措施對所轄堤防違章建筑進行徹底的拆除，并及時還堤防原貌。現結合該局的一些做法，在處理堤防違章建筑的問題上，就河道管理部門而言，所應堅持的原則提出一些建議：

3.1 處理原則。處理堤防違章建筑，河道管理部門應堅持一些原則，主要涉及：

（1）事實求是的原則。這一原則是做好拆除堤防違章建筑的前提，是解決堤防管轄范圍內由于歷史原因造成的違章建筑的基本原則。故此，河道管理部門在處置違章建筑時應當查明違章建筑形成的時間、原因、用途等因素，妥善處理。

（2）合法行政、合理行政的原則。河道主管部門應當將遵循公平、公正的原則貫穿于處理堤防違章建筑問題的始終，平等對待被拆除當事人及相關當事人，不偏私、不歧視，針對違章建筑采取必要、適當的措施和手段。

（3）寬嚴相濟、充分保護被拆除人合法權益的原則。 由于形成違章建筑的原因比較復雜，且在實際生活中，違章建筑已成為一部分低收入家庭的主要收入來源，成為其維持基本生活的保障。河道管理部門應當分門別類，寬嚴相濟，針對不同的具體情況，采取不同的措施，充分保護被拆除人的合法權益。

3.2 對策初探。處理堤防違章建筑，最棘手之處便在于很大程度上觸動了群眾的切身利益，而群眾則不管這種利益的取得方式是否合法。一方面，河道管理部門要拆除堤防違章建筑，恢復堤防標準斷面；另一方面，拆除堤防違章建筑又勢必會觸動群眾的切身利益。這就要在二者之間尋求一個平衡點。對如何把握這個平衡點，提出一些建議：

（1）以人為本，因勢利導，做好群眾思想工作。在對堤防違章建筑的拆除過程中，要認真貫徹科學發展觀和“以人為本”的要求，用國家的大的方針政策對群眾進行因勢利導的宣傳，積極做好群眾的思想工作，忌蠻干、硬干，努力爭取群眾的配合與支持。

（2）劃清產權，明確界限，分類別分階段處理。在對堤防違章建筑的處理上，要認真劃清產權：對于當時錯誤的劃歸集體的部分，收回時要對現在的占壓使用人給予一定的經濟補償；對于一直為國有產權，被村集體或個人占壓的部分，要分階段的進行拆除處理，及時收回，還堤防以原貌。

（3）多方合作，合理補償，解決群眾后顧之憂。水行政主管部門應積極與地方政府、土管局等單位聯手協作，為違章建筑戶選好他處宅基地，并按照拆遷費的標準進行補償，切實解決群眾的后顧之憂。

（4）集中力量，統一部署，全力恢復堤防原貌。其余三個縣河務局要結合堤防維修養護和工程管理達標晉級的開展，集中力量，抓住時機，統一部署，統一行動，形成大的聲勢，全力對堤防違章建筑進行有效清理，及時恢復堤防原貌，維護河道防汛安全。

（5）一方主導，他方協作，保護群眾應有權利。2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》在法律責任中，明確規定鄉、村違章建筑的拆除權由政府行使。該法第六十五條明確規定，“在鄉村規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設，限期改正，逾期不改正的，可以拆除”。另一方面，《中華人民共和國水法》第六十五條：“在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，或者從事影響河勢穩定、危害兩岸堤防安全和其他妨礙河道行洪活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構筑物，恢復原狀”，由此縣級以上人民政府水行政主管部門及流域管理機構對違章建筑同樣有拆除權，因此，河道主管部門應積極與當地政府及其城鄉規劃主管部門以及當地的水行政主管部門聯系、溝通，爭取以政府為主導的聯合執法。地方人民政府在行使這項權利的時候，也要充分保護當事人的權利。如果做出了強制拆除措施的話，根據有關法律的規定，對行政處罰不服的，當事人仍然可以提起訴訟。錯誤拆除給當事人造成損失的，也要依法給予賠償。

4. 小結

在水管體制改革的新形勢下，堤防違章建筑的處理對河道管理部門而言是一個特別棘手的問題。堤防違章建筑的形成與存在是由各種因素造成的，同樣，對堤防違章建筑的處理就不能采用單一的方法或手段，要積極謀劃，多措并舉，分類別、分階段的處理好堤防違章建筑。唯有如此，才能順利的拆除堤防違章建筑，恢復堤防標準斷面，維護河道防洪安全。

參考文獻

［1］ 水利工程管理體制改革實施方案.

［2］ 城鄉規劃法、水法.