論公共服務型水行政管理的創新應用

【摘 要】在我國經濟社會轉型的新形勢下，本文從水行政管理體制中存在的諸多問題入手，本文從水行政職能、水行政結構、水行政行為等三方面深刻剖析，揭示水管體制改革中的深層次矛盾和弊端，進而歸納出創建公共服務型水管單位的必要性、五大原則、八項創新途徑，進而優化和完善水管部門管理創新機制。

【關鍵詞】公共服務；水行政管理；創新應用

在當前經濟社會轉型的新形勢下，水行政管理體制中存在的許多問題已經成為制約水利事業發展的瓶頸，一些深層次矛盾和問題大都與水管體制改革不深入、水利事業發展滯后相關，因此提升水管體制管理創新的能力勢在必行。

1. 公共服務型水行政管理理念的提出。

1.1 建設公共服務型水行政管理是經濟社會協調發展的迫切要求國內外大量的實踐證明，長期經濟社會發展，不能忽視資源健康利用和協調發展。過去的30年，我國在經濟高速增長的同時，水管部門職能轉換相對滯后，更多地體現出“經濟建設型”的特征，以配合GDP經濟增長為主要目標，水資源消耗量與經濟發展失衡、區域水資源供需失衡、水生態環境改善失衡等等，已成為影響經濟發展的重要因素。因此，有必要進一步明確水管部門的職能定位，切實把水利工作重點轉變到提供水利公共產品的服務上來。

1.2 建設公共服務型水行政管理是參與人類改善生存環境的必然趨勢。長期以來，水利工作主要集中于防洪、供水與農田的灌溉、排水工程建設上。為滿足社會經濟發展對水的不斷增長的需求，過度地開發利用地表水及地下水資源，沒有顧及生態環境對水的需要，造成河流的全部生態要素，如生態水量、水養生物、平衡的河床、水生態系統被嚴重破壞，嚴重損傷了地表、地下水進行水循環的功能。同時，隨著人口的增長和工農業產值的提高，城市工業與生活大量廢水的排放，導致河流自身凈化功能喪失，水污染事件層出不窮，污染程度加劇。因此，合理開發利用水資源，控制水污染，保護水環境，已成為擺在我們面前的緊迫任務和責任。

1.3 建設公共服務型水行政管理是社會主義市場經濟發展的客觀需求。水管部門繼續充當水利建設投資的主體，已經不適應水利事業發展的要求。水管部門應當是水利經濟的服務者而不是審批者，其主要職責是創造經濟發展的大環境，維護水工程和水資源工作秩序，為經濟發展提供有效支撐。因此，從國家投資型水利向民間資本投資型水利轉變、從審批型水利向服務型水利轉變，是一個需要盡快解決的重大課題。1.4 建設公共服務型水行政管理是體現民生水利的重要途徑。

水利問題主要體現在民生方面，如水資源分布不均衡、中西部地區嚴重缺水、城鄉用水不公平、農業用水不保障等問題，日益成為弱勢群體關注的熱點。同時，水管部門工作表現不盡如人意，如官僚主義、形式主義，行政審批程序繁瑣，不作為、亂作為，透明度差，吃拿卡要等不正之風未從根本上解決。

2. 水行政管理在實踐中存在的問題

目前，水行政管理實踐中存在的問題，主要反映在三個層面。一是水管部門職能轉變滯后，水利改革滯后，水行政審批事項繁多，公共服務職能薄弱，水利公共產品品種少。二是水管部門橫向組織結構交叉重疊，縱向結構層級多、行政成本高。三是水利行為得不到有效控制，政績工程、套錢工程問題突出，誠信受到挑戰。

2.1 在水管部門職能層面存在的主要問題有：

（1）基本行政職能的把握與設定還不夠全面、科學。主要反映在四方面：一是防汛抗旱職能、水利事業職能、水利經濟職能的界定沒有最充分著眼于整個水行政管理的科學性、系統性；二是水利管理還遠遠沒有到位，存在許多弱項和空白領域，如水資源統一調度管理機制、水權分配和水價格確定機制均未曾建立；三是水利危機事務反應能力遲緩，管理職能不系統、不科學；四是水利經濟服務能力還很薄弱，思想不夠解放，存在認識上的嚴重偏差，如對民間資本引入水利工程建設的存在疑慮。

（2）對運行性行政職能的認識和把握不夠科學、全面，嚴重影響了水利改革進程與成效。主要反映在四方面：一是較少依據行政科學理論，不是從行政權能、行政環節和行政模式整體著眼，而是僅對某幾個重要的行政環節出思路、定方案、做改革，難以解決深層次問題。主要有如下四方面問題：一是對行政權能劃分不是從工作性質進行合理分工，而是對經濟利益進行“蛋糕切分”，對分流人員進行換湯不換藥的“人為安置”，故水管體制改革不可能真正成功；二是實行水行政督察，強化水行政執法，但“左手監督右手”的形式，效果必有折扣；三是推行水行政問責制還不夠專業、科學，實踐中比較毛躁，標準比較模糊，細節漏洞較多；四是需加強水管部門自身建設，探索工程管理和養護的新機制，對管理模式進行整體優化設計。

2.2 在水管部門結構層面存在的主要問題有：

（1）基本水行政結構存在老問題。主要反映在三方面：一是水行政管理機構中領導職數設置過多，主要是副職設置過多；二是基本職能和運行性職能的劃分不清楚，造成工程管理和運行養護分離困難；三是行政機構內部設置還存在機構重復、職責不清、人浮于事、程序繁冗等情況。

（2）主體結構存在新問題。主要反映在兩方面：一是中央流域管理和地方區域管理相結合的二元管理模式，勢必造成有利必爭，有事必讓的局面；二是中央流域管理機構在處理水行政事務中，相較于地方區域水行政主管部門，力量相對薄弱，信息不對稱。

2.3 在水管部門行為層面存在的主要問題有：

（1）“重建輕管”理念根深蒂固，常難真正落實“為人民服務”。主要反映在四方面：一是跑項目的能力要遠大于現有項目管理的能力，導致水利工程項目發揮效率低下；二是不擇手段，尋租牟利，公開與民爭利，甚至不惜違法亂紀；三是在水行政執法中，不當且過分，不法且氣盛，致使民意有忿；四是水行政收費仍然過多。

（2）習慣于主觀決策、經驗決策和微觀決策，樂于權力決策、自利決策和隨意決策。主要反映在三方面：一是行政決策沒有科學分析，沒有專家論證，沒有民主討論，致使決策反映的內容不全面、不科學、欠妥當。如：前期爭議較大的小浪底樞紐工程就是對黃河的河砂規律研究不充分，造成工程效率低下；二是行政決策沒有按規范或法制程序運作，人為干擾因素大；三是隨意決策，存在大量的“拍腦袋”工程項目，造成極大的鋪張浪費。

（3）行政運作不妥當甚至不正確。主要反映在三方面：一是一味執行上級指令，不與本級實際情況相結合，只是為執行而執行；二是選擇性執行于己有利的政策，以偏蓋全，本位主義；三是執行緩慢，效率低下。

以上三大方面的問題可謂深厚、復雜、頑固，并盤根錯節，構成了水管部門的頑疾，致使水利形象遭受重創。因此，優化水行政管理職能是根本出路，創建公共服務型水管部門是關鍵，工程管理創新是抓手。

3. 公共服務型水行政管理創新的途徑

3.1 構建公共服務型水行政管理的基本原則 構建公共服務型水行政管理的基本原則主要有五項，即分權原則、法治原則、責任原則、效能原則、競爭原則等。

3.1.1 公共服務型水管部門要遵循科學分權原則。首先是地方政府、流域機構、內設事業部門的合理分權，使權利準確歸位；其次是權力下放，科學分解職能，擴大基層自主治水權；再次是通過制度創新使社會公眾切實享有水利事務的參與權和管理權。

3.1.2 公共服務型水管部門要堅持依法治水原則。無論是服務的政策、手段，還是服務的程序都要法治化，建立健全水行政執法程序和水行政實體法，依法規范水行政事務處理。

3.1.3 公共服務型水管部門要堅持責任原則，要求水管部門建立一套完整而有制約機制的服務行政責任體系，使社會公眾能夠有效監督水管部門。

3.1.4 公共服務型水管部門要堅持效能原則。科學發展觀要求水管部門不僅要追求可以量化的服務（水利工程建設項目），更要追求能夠給社會經濟發展支撐的服務功能（水資源分配、水價格形成機制）。

3.1.5 公共服務型水管部門要堅持競爭原則。公共服務型水管部門要還權于社會，還利于公眾，并推動工程建設和工程咨詢服務兩個市場的有序競爭。

3.2 構建公共服務型水行政管理創新的途徑。 根據新時期下部門職能的定位，構建公共服務型水行政管理有以下途徑：

（1）擴大公眾的參與度。 傳統的水管部門常常以項目計劃替代公眾意愿，以工程設計替代公眾參與，忽視公眾需求。因此，必須改善大眾參與水利管理的局面，主要創新途徑有：一是擴大公眾參與度。水管部門提供什么樣的水利服務、怎樣提供，應當事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立了解民意、參與決策的渠道和程序；二是水利公共服務水平優劣應當以社會的評價為主，加大公眾意見在評估中的份量。因此，首先，水管部門要加強與公民的對話，與不同利益、政策觀點的公民進行討論和協商。其次，水管部門要加強公民參與的制度化建設，就是對公民參與的方式和途徑作出明確規定，使其參與經?；?、制度化。最后，水管部門必須充分尊重公民的尊嚴和權益，承認公眾在公共管理運行中的主體地位，并積極推進公民參與。

（2）拓寬市場競爭的領域和范圍。通過引入市場競爭來提高水利服務的效能，是現代服務模式轉換的一個流行趨勢。國內外經驗表明，公共服務在生產和提供上是可分的；在付費和使用上，并不意味著它們只能由管理部門直接提供，通過重新設計水管部門與市場主體的分工，適用“誰受益誰付費”的原則，可以較為公正高效地加以提供。因此，應當擴大市場競爭的領域，如在工程建設領域，凡是屬于經營性或競爭性的項目，應當通過公共招標、內部競爭、合同外包等市場方式運作，營造市場競爭機制。

（3）實現公共管理和服務的社會化。 傳統的公共服務主要由水管部門或國有水利企業提供，必然存在利益分配問題。而通過對社會力量的管理和利用，實現公共服務的社會化，可以改善公共服務質量，提高行政效率。即從公共服務產品完全或部分由社會自治或私營單位向公眾提供公共服務，并展開競爭。要實現公共服務社會化，水管部門必須廣泛采用授權或分權的方式，將公共服務權限分解給社會中介組織，如水利工程前期工作交由工程咨詢服務中介，工程施工工作交由建設單位和監理單位等。

（4）建設高素質的水管隊伍。建設公共服務型水管部門，首先要建設一支高素質的水管隊伍。所謂高素質，不僅要具有較高的業務素質，更要具有較高的政治素質和強烈的服務意識。具體而言，著重強調三點：一是主動性。水管隊伍要有服務的熱情，善于發現問題，主動調查研究，并積極預防和解決問題。二是高效性。大眾需要高效率的水管部門，希望簡化辦事程序。三是公正性。在具體的管理行為中，要消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公平與正義。

（5）公共突發事件應急機制的構建。 水利自然災害和突發事件類型多、范圍廣、持續時間長。從防汛到抗旱，從水質安全到水環境污染等公共突發事件時有發生，損失慘重，影響巨大。水利災害應急能力建設并不是某些部門的事情，也不是投資問題，而是由應急職能、應急體制、應急投入等構成的一個復雜的系統。因此，構建一個“確定的成員職能和范圍，完整的工作體制和框架，合理的資源儲備”機制是當務之急。

（6）積極參與行政服務中心建設。行政服務中心就是將原政府職能部門的有關職能集中辦公，面向服務對象統一提供服務。因此，要求水管部門一定要積極參與行政服務中心建設，認真落實首問責任制和公開承諾制，通過“一站式服務”實現“陽光下作業，規范化管理”的高效、協調、規范的水利服務。

（7）深化水管體制改革，大力發展電子政務。 電子政務實施過程，就是水管部門打破水利服務領域的壟斷，提高服務效率，更廣泛地為社會大眾服務的過程。首先，電子政務要求信息公開，凡是法律規定需要公開的水利信息都必須在媒介上發布；其次，電子政務要求行為公開，無論是決策還是項目審批都必須按照法定的程序進行，接受群眾監督。

（8）健全嶄新的水行政文化。 水行政文化是水行政管理的靈魂。深入開展水文化的積累和學習，大力推進水行政文化建設。比如：大膽借鑒企業管理的成功經驗，創造性地運用企業家的思維方式和管理理念，牢固樹立“民生水利、人水和諧”理念，把公眾滿意，取得最佳績效作為衡量水利工作的準則；強化效率觀念，引入成本——效益分析，提高行政效率；強化知識精英與水管部門之間的聯合，重視高科技在水行政管理創新中的作用；創建學習型水管單位，塑造“模仿——學習——創新”的知識增長鏈條，獲取自我完善。

構建公共服務型水利管理創新的新途徑既是對現有水利管理體制的豐富和完善，也是對水管體制改革中出現問題的揭示和糾正，隨著水利事業的發展和進步，必然會產生更多的新方法和新途徑來促使水行政管理創新。

參考文獻

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