當前失業保險的功能缺陷與制度創新

摘要：中國當前失業保險制度中存在著資金支出不合理、覆蓋面不足等問題，而西方國家有能調整失業保險制度以促進再就業的實踐和制度創新，中國應加以借鑒，以進一步發揮失業保險制度的主要功能。無論是中國當前經濟取得的成就還是考慮到失業保險基金的積累規模，都應適度加大失業保險制度的資金投入；同時，我們應該借鑒國際經驗，加大依靠失業保險制度促進再就業的力度。

關鍵詞：國

中圖分類號：C913.7文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）33-0110-02

保障失業者的基本生活，促進再就業是失業保險制度的兩大主要功能。但現實情況卻是：一方面，由于失業保險金給付較低，眾多失業者基本生活水平較低，有違于建設和諧社會所倡導的“全體民眾共享改革開放的成果”這一理念；另一方面，失業保險待遇中用于促進再就業的支出不足導致大量失業人員難以順利實現再就業。此外，經濟結構和產業結構調整形成的失業人群，以及城市化加速發展造成的勞動力供給和需求之間的矛盾，又凸顯出失業保險制度在促進再就業方面的不足。因此，有必要借鑒國外失業保險制度的成功經驗，結合中國在這一制度上的創新，充分發揮其主要功能。

一、當前失業保險制度存在的問題

（一）基金支出不合理

1.失業保險基金被“有選擇地”使用

據國務院1999年頒行的《失業保險條例》，失業保險基金除應用于失業保險金支出外，還應用于失業人員領取失業保險金期間的醫療補助金、失業人員接受職業培訓、職業介紹的補貼。失業人員于失業保險金期間死亡的，其供養的配偶、直系親屬的撫恤金以及他的喪葬補助金也從失業保險基金中支出。這些，尚不包括國務院規定的與失業保險有關的其他費用。

但在實際生活中，許多地方對失業保險基金用于促進就業的使用范圍僅限于失業人員在享受失業保險期間的職業介紹和職業培訓。而且，不少省、市甚至縣對失業保險基金的支出層層設限，失業人員想要領取“失業保險金”及其他補貼并不容易，從而造成失業保險金的大量“賦閑”。失業保險歸根結底還是社會保險制度，濫發固然會為將來的失業人員帶來風險，也可能會“養懶”，但失業保險基金該支出的不支出，卻會直接影響失業人員及其家庭的生活。

2. 監管不嚴導致失業保險金的流失

開著小轎車領取失業保險金的情況依舊存在。對于這種現象也要具體分析，主要有兩種情況：一種是合法的，即失業人員原先從事的工作收入高，而且按時足額繳納了失業保險費。這種情況下，原來就盡了繳費義務，失業后自然有權利享受失業保險待遇。另一種則屬于‘隱性就業’， 即失業后可能自己創業或者做生意了，但仍然來領取失業保險金，當然不符合失業保險政策。對于后者來說目前還缺乏完善的管理手段，較難核實失業者是否已重新就業，也就造成了失業保險金的流失。

（二）制度覆蓋面不足導致農民工難享失業保險待遇

目前，全國外出務工的農民工總量規模巨大。為了保障農民工的合法權益，《失業保險條例》規定，城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險。與城鎮職工不同的是，對農民合同制工人，個人不繳費。但從農民工總量來看，絕大多數未參保。而且在已參保的農民合同制工人中，2010年僅有59萬人失業后領取了一次性生活補助。

受就業周期短、流動性強、意識淡薄等因素影響，很多農民工本身并不知道自己可以享受失業保險待遇，而很多用人單位特別是一些中小型企業和私營企業為降低人工成本，也沒有給農民工繳納失業保險費，客觀上導致多數農民在失業后不能領取失業保險金，從而使他們游離于國家失業保險政策之外。

（三）促進就業功能的不足

1. “再就業工程”在制度設計上的不足

“再就業工程”的實施者主要是政府和部分企業，并且是實施者主導型的。而實施者往往管理職能分散，對市場需求信息反映不靈敏，而被服務者又難以作出自己的選擇，導致“再就業工程”的部分政策效率低下。比較典型的如再就業培訓，雖然花費不菲、力度不小，但是效果欠佳。有的再就業政策由于原則性太強，不僅有較強的政治動員色彩，實際執行中也難免伴隨形式主義的做法。

2. 促進再就業方面資金投入不足

在制度的具體實施過程中，某些地方基金管理不規范，借就業服務之名濫用、挪用失業保險基金的問題時有發生，個別地方甚至將70%的失業保險基金用于“送溫暖工程”。出于這些現實情況的考慮，1999年頒布實施至今的《失業保險條例》對于基金促進再就業的支出作出了嚴格的限定，但是現在看來卻影響了促進再就業功能的發揮。從失業保險基金的支出結構來看， 1999 年以后廣義上用于促進再就業的支出(包括轉業訓練費、職業介紹費和支持再就業服務中心的支出)所占比重是逐年下降的，大部分基金用于發放失業保險金[1]。

二、其他國家的實踐和制度創新——調整失業保險經費使用范圍，促進再就業

西方許多國家為充分發揮失業保險制度促進再就業的功能，逐步調整了失業保險經費的使用范圍，其主要措施包括以下幾點。

1.將失業保險基金用于職業介紹。如法國通過全國700多所職業介紹機構為失業人員提供再就業服務，并規定其26 % 的工作經費由失業保險基金提供。

2.將失業保險基金用于就業培訓。對失業人員進行職業培訓是促進再就業的最有效途徑。因此，各國失業保險為了實現就業目標，幾乎無一例外地將職業培訓作為失業保險工作的重點，并已取得了良好的效果。

3.將失業保險基金用于鼓勵企業招聘失業人員。日本的做法是在征收失業保險費時單獨征收促進就業費，用于以下就業補貼項目：一是對不景氣而被迫縮小經營規模的企業給予為期一年的工資補貼，以便安置內部富余人員；二是對轉產、重組企業提供一次性就業穩定特別補貼；三是對在就業特別困難地區開辦的企業給予獎勵性補貼；四是對創造出大規模就業崗位的企業給予崗位開發補貼；五是向企業、在職員工和失業者個人直接提供培訓補貼。

4.將失業保險基金用于資助創辦小企業。資助有條件和能力的失業人員創辦小企業是許多國家采取的促進再就業的有效措施。首先是提供專門的創業補貼。如法國規定失業人員從事其他不依靠工資生活的職業，有權在一定時期內享受國家給予的特別補貼。對自行創辦微型企業的失業者，除給予技術支持、咨詢服務外，還由失業保險基金給予擔保，由銀行給予貸款。其次是將失業津貼轉為創業補貼。再次是保留或恢復失業者的社會保障權利。

5.將失業保險基金用于補助失業人員提前就業或從事臨時性的非技能職業。補助失業人員提前就業是指在享受失業保險法定給付期限內，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保險金。如法國對因經濟性裁員失業而要求在六個月內再就業的人，不作為失業人員處理，而由失業保險管理機構發給其相當于原工資80%的轉業安置津貼。六個月后仍未找到工作，再按失業人員進行登記并領取失業津貼。對領取失業津貼期間愿意接受一份比原來工作待遇差的工作的失業者，規定在其從事這項工作并繼續尋找更合適的崗位期間，可繼續領取失業津貼。

三、關于進一步發揮失業保險制度主要功能的建議

（一）加大失業保險資金投入的力度

根據當前中國經濟已經取得的成就和發展前景、建設和諧社會倡導的需要，以及全國失業保險基金的積累情況等各方面來看，在當前這個階段，適度加大失業保險制度的資金投入是完全可行的。

1. 從中國經濟取得的成就來看加大資金投入的可行性

中國國民經濟自改革開放以來已經創造了持續33年的高速增長的奇跡，而且還在繼續著這一奇跡。2010年的ＧＤＰ達到40萬億元人民幣，國家財政收入超過8.3萬億元人民幣，這與1978年ＧＤＰ僅3 600多億元和國家財政收入僅約1 132億元相比較，已經有了較大增長。面對2010年的國家財政收入，如果還是在用三十年前或者十年前的眼光看待中國的經濟發展水平與國家財力，再說貧窮落后、財力薄弱并且以此為由不加大社會保障制度，包括失業保險制度資金的投入是站不住腳的。如果1997年國家財政收入8 600多個億都能維護國家的正常運轉，那么，現在國家財政收入增長了幾近10倍時，我們應該做什么呢？當然應該更多地通過社會保障或福利途徑反饋于民。

當前社會保障經費支出大概占到國家財政的12％左右，這個比例顯然很低。在西歐、北歐這些高福利國家，財政的錢有45％以上是用在社會保障上的，美國財政也有1／3以上的錢用在社會保障方面，我國香港港府下面有１１個局，單是衛生福利局和教育統籌局兩個局的支出就占到香港財政的50％以上。所以，在中國發展到這樣一個階段后，確實應該意識到社會保障的重要性。具體地說，國家財政對社會保障領域的投入在“十二五”期間達到20％的比例并非不可行。

2. 從當前失業保險基金的積累情況來看加大資金投入的可行性

截止到2009年，全國失業保險金結余已達1514.5億元。而以廣州為例，近年來廣州失業保險金進多出少，截止到2008年已累積53億多元[2]。這些數據足以說明失業保險基金的積累完全能夠做到加大保障生活、促進就業這兩方面的資金投入，以進一步發揮失業保險制度的主要功能。

（二）國際經驗對我們的啟示——加大失業保險制度促進再就業的力度

加大失業保險促進再就業的力度就是在確保失業者基本生活的前提下把促進其再就業放到突出的位置上，并采取切實有效的措施加以落實，特別是在制度設計和經費使用上汲取上述西方國家的有益經驗，并結合我國的具體國情，加大失業保險促進再就業的力度，并勇于制度創新，包括針對失業人員的特點，采取不同的引導和鼓勵措施。譬如，對接受職業培訓的，可繼續發放生活費和交通補貼費；對靈活就業的，可以暫不停發失業保險金，幫助他們積累職業經驗，尋找更穩定的工作；對因個人不履行工作職責造成失業的，可以適當縮短其待遇期限或降低待遇標準；對已經就業且收入達到一定標準的，則停發失業保險金。

參考文獻:

［1］國家統計局人口和社會科技統計司，勞動和社會保障部規劃財務司. 中國勞動統計年鑒( 2003) [R].北京:中國統計出版社， 2004.

［2］廣州失業保險繳費比例大幅下調.http://www.110.com/falv/laod-

ongjiufen/laodongbaoxian/sybx/2010/0705/22-250.html.