城鄉一體化的“義烏模式”原因探析

［摘 要］義烏在城鄉一體化建設方面較早的進行了有益的探索，在社會保障、公共衛生、基礎設施建設等方面取得了不錯的成效。財政體制、行政權限和公共政策三個因素大大推動了義烏城鄉一體化的進程，具有一定的參考價值。

［關鍵詞］義烏 城鄉一體化

一、義烏市城鄉一體化的現狀

義烏為金華市下屬縣級市，位于浙江省的中部，市域面積1105平方千米，下轄6鎮7街道。總人口200多萬，其中常住人口約160萬，戶籍人口74萬。2010年義烏市國內生產總值614億元，2010年義烏市財政收入達77億元，其中地方財政收入42.8億元 。農村居民人均純收入14775元，城鎮居民人均可支配收入35220元。義烏最被人熟知的是其發達的小商品市場，然而在城鄉一體化建設方面義烏也較早的進行了有益的探索，形成了自己的特色，在社會保障、文化衛生、基礎設施建設等方面取得了不錯的成效。

義烏市已初步形成了覆蓋城鄉的一體的社會保障體系，建立了以大病統籌為主的新型城鄉居民醫療保險制度。對五保戶、低保戶、特困殘疾人等困難群眾由財政專項資金投保，實施無助病人救助制度，使困難群眾得到及時有效的救助。截止2009年6月，義烏市參加各類保險人數已達200萬人次，其中城鄉居民大病醫療保險參保人數為46.1萬人，達72.1%；11.5萬農村被征地農民參加養老保險，參保率為91.3%，農村“五保”和城鎮“三無”人員集中供養率達100%。 此外，義烏建立了浙江省最早的城鄉一體化醫保系統，為城鄉社會保障一體化提供了信息化平臺，給國內其他地區起到了示范作用。

早在2005年義烏市就已經啟動了“四級聯動、全民參與、網絡化收集、無害化處理”的城鄉垃圾一體化集中收集處理工程，組建了村、鎮、市三級環衛隊伍，在每個村配備衛生保潔員，完善垃圾房、垃圾中轉站等環衛設施，實現農村生活垃圾由“村收集、鎮中轉、市處理”。每農戶發放一只垃圾桶、每村(居)配備1-3名衛生保潔員和若干簡易清運車，在每個村或幾個村的通村公路邊建造一處封閉式的垃圾堆放房；組建鎮街垃圾集中收集清運隊伍，配置必要的垃圾清運設備，合理規劃建設鎮街垃圾中轉站；市環衛處負責將城鄉垃圾全部集中清運至填埋場或焚燒場。目前已建成并投入使用農村垃圾房716座，垃圾中轉站34座，購置并發放垃圾桶16萬只。

義烏市按照“市域一體”的原則，交通、排水、電力、通訊、供氣等基礎設施進行全市統一規劃，真正按照城鄉基礎設施均等的要求貫徹落實。目前，義烏市城鄉已基本實現道路、貨運公交一體化，中心城區至各鎮(街道)之間已建成高等級道路，形成“十分鐘經濟圈”。從2010年11月1日起，義烏城鄉公交一體化票價改革正式實施，在全市實行“城鄉公交1.5元一票制”、“農村支線1元一票制”。 通村公路全面實現等級化、硬面化，全市農村飲水實現“自來”化。

二、義烏市城鄉一體化成效的原因分析

作為一個縣級市，義烏市在城鄉一體化方面的取得的突出成績來之不易。透過義烏市統籌城鄉發展，提供城鄉一體的公共服務的表面，不難發現地方政府雄厚的財政實力、較大的行政權限及政府向農村傾斜的公共政策，這三點對推動城鄉一體化發展起到了決定性作用。正是由于浙江省在財政分配上實行省管縣財政體制，在行政體制上實行“強縣擴權”戰略以及義烏市政府較早具有的城鄉一體化的意識，作出的一系列向農村傾斜的公共政策，才有了目前義烏城鄉趨向一體化的格局，城鄉公共服務均等化的階段性目標。

1.財政分配上實行省管縣財政體制

義烏市雄厚的財政實力，一方面得益于其快速的經濟發展，另一方面也和浙江省一直貫徹實行的省管縣財政體制有密切聯系。所謂省管縣財政體制，即市(地)本級財政和縣(市)財政一樣都直接同省在體制上掛鉤，市(地)一級不與所轄縣（市）在財政體制上產生結算關系。 省管縣財政體制體現了“初次分配求效率，二次分配求公平”的原則。為了調動市縣的積極性，浙江省先后實行了一系列財政激勵政策。1995 年起，浙江省相繼出臺 “億元縣上臺階”、“兩保兩掛”、“兩保兩聯”、“三保三掛”、“三保三聯”等一系列財政政策；2003 年起整合為“兩保兩掛”、“兩保一掛”；2008 年起將“兩保兩掛”、“兩保一掛”統一調整為“分類分檔激勵獎補機制”。將全省市縣分為兩大類，一類是發達、較發達地區，實行兩檔獎勵政策。另一類是欠發達地區，實行三檔激勵補助政策、兩檔激勵獎勵政策。1994年義烏市財政一般預算收入僅2.5億元，到2010年激增至77億元，增長30多倍。這是義烏市收益于省直管縣財政體制的最直接的體現。省管縣的財政體制，促進了義烏市縣域經濟的發展，使地方政府有財力保證城鄉一體化的實施。。

2.行政體制上從強縣擴權到擴權強縣

通過五輪擴權，義烏市已成為“全國權力最大的縣”。1992年至今，浙江已經出臺四次“強縣擴權”政策以及頒布一部有關擴權強縣的省級政府規章，擴大了縣級政府的經濟管理權限。2008年12月30日，浙江省召開全省擴權強縣改革工作會議，宣布啟動第五輪縣域擴權改革。其中一項內容是繼續深化義烏試點改革，在保留原有524項擴權事項的基礎上，新增下放與經濟社會管理密切相關的94項事項。

義烏市通過權力下放，在經濟社會管理方面享受到了同地級市相同的權限。行政權限的擴大，減少了向地級市申請報批的環節，提高了行政效率，降低了行政支出成本，也節省了人們審批辦證的時間。行政體制上的擴權和省管縣財政體制是相輔相成、互相影響的。兩者的有機結合是浙江省發展縣域經濟的“秘密武器”，義烏市正是得益于這兩項制度，經濟上才能迸發出如此的活力，才能夠為有足夠的財力、物力投入到農村建設中。

3.向農村傾斜的公共政策

政府擁有足夠的財政收入并不是實現城鄉一體化的充分條件，要想在固有城鄉二元結構的體制下實現城鄉的共同發展，還需要政府制定向農村傾斜的公共政策，并得到有效落實。相對于城市社會經濟的迅速發展，“三農”問題成為制約整個社會發展的關鍵因素。義烏市政府較早的意識到了“城鄉發展不平衡，就如同一個拐子，是永遠跑不快的”的道理，作出了一系列向農村傾斜的公共政策。

早在2002年，義烏就出臺了《關于加快農業農村現代化建設的決定》，重點開展了“道路硬化、衛生潔華、路燈亮化、家庭美化、環境優化”為主要內容的“小五化”建設；2003年7月，義烏又制訂并實施了《義烏市城鄉一體化行動綱要》，《綱要》指出，通過科學布局和整合改造，把主城區、副城區內的村莊建設成為城市社區；把城郊區域內的村莊建設成為農村新社區；遠郊區域內的村莊全部實施異地奔小康工程，融入就近的城市社區和農村新社區。這是全國第一個系統提出城鄉一體化行動的綱領性文件；2004年制定的《義烏市城鄉一體化社區布局規劃》是我國第一個在市（縣）域范圍內對城市和農村居民點進行統籌布局的規劃，在當時可以說是我國統籌城鄉一體化進程中的一個全新創舉；2006年，義烏市制訂出臺比較全面、系統解決“三農”問題的指導性文件《義烏新農村建設二十條》，推動了新農村建設全面興起；2007年下半年，為加快推進統籌城鄉綜合配套改革步伐，提升新農村建設整體水平，義烏市出臺了《義烏市新農村建設十大推進工程》，提出力爭到2020年，使義烏成為市域一體、布局合理、功能完善、城鄉統籌發展的現代化城市；2008年9月開始，義烏市統籌城鄉綜合配套改革試點工作全面啟動，提出將圍繞城市、農村、社會和行政管理等四大領域，率先建立以城帶鄉統籌發展機制、基本公共服務均等化機制、城鄉利益協調機制、科學高效的行政管理體制等四大體制機制；2010年12月義烏市政府審議通過了《義烏市城鄉公交客運一體化規劃》，為打破城鄉公交二元分割結構，構建符合義烏國際商貿名城的一體化公共交通體系提供了制度保障。

義烏市所作出的一系列向農村傾斜的公共政策以及城鄉一體化規范，其目的是為了讓農村在公共服務的各個領域逐步與城市接軌，使城鄉實行一體化，真正實現共同富裕，分享改革的成果。

三、總結

義烏城鄉一體化的進程也并不是一帆風順的，在改革創新的過程中，會受到固有城鄉二元經濟社會結構的重重阻礙，在具體實施城鄉一體規劃中會由于存在思維慣性、利益分配、缺乏精細化操作方案等原因使收效受到一定程度的影響，但是義烏的“民本自發與政府自覺”互動協調是不斷促使城鄉一體化的發展和完善，是推動革新的不竭動力。限于篇幅有限，本文主要從政府角度，在財政體制、行政權限和公共政策角度三個方面對義烏城鄉一體化的原因進行了剖析，為其他地方實施城鄉一體化提供了參考。

參考文獻：

[1]劉艷平：《實現城鄉基本公共服務均等化的制約因素及對策研究》.《蘭州學刊》，2009年第6期

[2]中國（海南）改革發展研究院編：《基本公共服務均等化新農村建設之重》，中國經濟出版社2007年版

[3]黃坤明：《城鄉一體化路徑演進研究》，科學出版社2010年版