淺析實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)公共服務(wù)均等化的制約因素

摘 要：在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展是我國(guó)進(jìn)入發(fā)展型新階段的重要目標(biāo)和任務(wù)。當(dāng)前，西部地區(qū)及其城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)方面與東部地區(qū)存在明顯差距，并已成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的因素之一。筆者針對(duì)西部地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀，剖析了阻礙西部地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制約因素，并提出了可行性的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；基本公共服務(wù)；均等化；制約因素

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8122（2011）10-0149-03

基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件，是對(duì)人的發(fā)展有著重要影響，關(guān)乎全社會(huì)每個(gè)家庭和個(gè)人的最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切利益的公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等。[1]我國(guó)是典型的二元經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡特征明顯，基本公共服務(wù)領(lǐng)域也不例外。

當(dāng)前，西部地區(qū)在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、社會(huì)救助、公益文化等基本公共服務(wù)方面與東部地區(qū)差距明顯，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。本文立足于探究影響西部地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制約因素，并針對(duì)國(guó)情提出可行性的政策措施。

一、西部地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)西部地區(qū)面積約540萬(wàn)平方公里，約占國(guó)土面積的56%，人口近三億，約占全國(guó)總?cè)丝诘?2%，全國(guó)原有的592個(gè)貧困縣，西部地區(qū)就占了約62%，目前國(guó)家確定的500多個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣，絕大多數(shù)在西部地區(qū)。西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)緩慢，尤其在農(nóng)村公共服務(wù)的供給領(lǐng)域與中東部地區(qū)差異顯著。改革開(kāi)放至今，西部地區(qū)城市公共服務(wù)供給無(wú)論從數(shù)量還是質(zhì)量方面都取得了矚目的成就，尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施尤為突出，但農(nóng)村公共服務(wù)的供給就西部自身而言與城市存在巨大反差。據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)基本公共服務(wù)的投資主要在城鎮(zhèn)，且主要集中在電力、燃?xì)狻⒐┧敖煌ㄟ\(yùn)輸?shù)裙苍O(shè)施領(lǐng)域，對(duì)于教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障及文體娛樂(lè)領(lǐng)域投資較少，城鎮(zhèn)尚且不能獲得此類公共產(chǎn)品的有效供給，農(nóng)村的狀況更堪憂。西部地區(qū)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的供給無(wú)論與西部自身相比，還是與中東部地區(qū)相比都顯得很落后，差距不容忽視，如表1所示：

表1顯示了2004～2008年我國(guó)東西部地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投資概況，從該表可以看出2004至2008年間，西部鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的投資額占西部全部基本公共服務(wù)投資總額的比重分別為5.9%、5.3%、5.2%、6.4%、6.4%，同東部地區(qū)的此項(xiàng)數(shù)值相比，基本上處于最低水平。此外，從表1中還可以看出，東部地區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的投資有下降傾向，農(nóng)村有所增加，但西部地區(qū)仍無(wú)這樣的變化。

二、西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的影響因素

（一）傳統(tǒng)方面的因素

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，長(zhǎng)期的“圍城”式建設(shè)，形成了“城是城，鄉(xiāng)是鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)有別”的觀念。城鄉(xiāng)差距自解放前就存在，新中國(guó)成立后，提出了加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的奮斗目標(biāo)，但由于當(dāng)時(shí)的國(guó)情，只能通過(guò)從農(nóng)業(yè)中取得資本的原始積累途徑和手段來(lái)優(yōu)先支持工業(yè)發(fā)展，通過(guò)工業(yè)品與農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格“剪刀差”，將資本從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到工業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1950～1978年間，政府通過(guò)“剪刀差”大約取得了5100億元的收入；1979～1994年間，通過(guò)同樣的方式政府取得了大約15000億元的收入，同期農(nóng)業(yè)稅收入總額為1755億元，給人類用于農(nóng)業(yè)方面的支出為3769億元，政府通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)制度提取農(nóng)業(yè)剩余約12986億元，農(nóng)民平均每年的總負(fù)擔(dān)額高達(dá)811億元。[2]城鄉(xiāng)“剪刀差”的長(zhǎng)期存在是造成我國(guó)城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大的直接原因，西部地區(qū)也不例外。

（二）經(jīng)濟(jì)財(cái)政方面的因素

1.公共財(cái)政資金在城鄉(xiāng)之間的非均衡投放造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的非平衡發(fā)展。有研究資料表明，國(guó)家用于農(nóng)業(yè)的公共支出占財(cái)政總支出的比重呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。[3]公共財(cái)政在農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療及社會(huì)保障等方面的投入較之城市更少。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)之間及不同地區(qū)間義務(wù)教育的設(shè)施條件、資源分配以及教育權(quán)利存在明顯的非均衡性和非平等性。僅2004～2007年間，國(guó)家在該項(xiàng)領(lǐng)域上對(duì)城鎮(zhèn)的投入分別是鄉(xiāng)村投入的10.96倍、9.11倍、18.92倍、16.62倍。[4]通過(guò)對(duì)東部、中部及西部有關(guān)縣域進(jìn)行縱向比較分析，發(fā)現(xiàn)其存在主要科技進(jìn)步考核指標(biāo)大多呈增加趨勢(shì)的共性特征，但通過(guò)橫向比較分析可以發(fā)現(xiàn)，東部、中部及西部的科技發(fā)展水平非常不平衡，差距很大，而且在部分指標(biāo)上的差距還有繼續(xù)擴(kuò)大傾向。具體而言，在大多數(shù)指標(biāo)上，東部縣域超出中西部縣域一倍以上，近三分之一的指標(biāo)差距超過(guò)了3倍，而且東部、西部及中部縣域之間在部分經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展指標(biāo)上的差距仍在加大[5]。

2.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來(lái)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性越來(lái)越突出，在一定領(lǐng)域帶來(lái)一些社會(huì)不穩(wěn)定因素。城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的工業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)力較發(fā)達(dá)，因而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)梯度較高，城鎮(zhèn)居民可支配收入增長(zhǎng)速度較快，政府財(cái)稅收入相對(duì)于農(nóng)村而言充裕；廣大農(nóng)村尤其是西部農(nóng)村尚未退出小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)力相對(duì)落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢，產(chǎn)業(yè)梯度較低，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)速度緩慢，地方政府的財(cái)稅收入入庫(kù)率不足。加之西部地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，西部地方政府財(cái)稅收入嚴(yán)重緊缺，這都是導(dǎo)致西部地區(qū)公共服務(wù)整體供給狀況不足，有限的財(cái)政資金更無(wú)暇顧及農(nóng)村，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給狀況更差，城鄉(xiāng)不平衡更顯著。如表2所示：

從表2可以看出，2004～2008年間，全國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入每年都在不斷增長(zhǎng)，但西部地區(qū)人均收入的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，城鄉(xiāng)居民人均收入之比卻高于東部地區(qū)，也高于全國(guó)的平均值。這說(shuō)明整個(gè)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于東部及全國(guó)平均水平，西部地方政府的財(cái)政資金不足，農(nóng)村居民的年收入很少，一方面政府可用于改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的資金短缺，農(nóng)村人口對(duì)部分公共服務(wù)的消費(fèi)能力也偏低。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。我國(guó)政府提供的公共服務(wù)主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。而我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還存在著一些問(wèn)題：其一，稅收返還的制度設(shè)計(jì)不利于基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)行。中央對(duì)地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增，稅收額多的地區(qū)得到的返還額多，其財(cái)力充裕，而稅收額少的地區(qū)得到的返還額少，財(cái)力依舊不足；其二，稅收返還占一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，且其制度設(shè)計(jì)也有待完善之處；其三，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行不規(guī)范。這些都不利于財(cái)政資源緊缺的西部省份獲益，從而制約了公共服務(wù)的供給能力，有限的財(cái)政資金只能優(yōu)先投向城市，農(nóng)村基本公共服務(wù)的的供給政府顯得心有余而力不足，這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均衡發(fā)展的原因之一。

（三）制度體制方面的因素

制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本原因是制度性不平等，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置不平等、公共服務(wù)政策和規(guī)則不平等。公共服務(wù)資源明顯向發(fā)達(dá)地區(qū)及城鎮(zhèn)傾斜，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“城市中心”價(jià)值取向在一定程度上影響著公共服務(wù)決策，這也是造成城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均衡發(fā)展的原因之一。

1.城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系尚未建立

根據(jù)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)測(cè)算，2006年社會(huì)保障的實(shí)現(xiàn)率為50.24%[6]。城鄉(xiāng)之間及不同地區(qū)間社會(huì)保障水平存在很大差距，西部地區(qū)更為突出。以陜西省2000年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，農(nóng)村定期接受救濟(jì)人口約147706人，城鎮(zhèn)定期接受救濟(jì)人口約28457人，城鎮(zhèn)享受社會(huì)保障的人口約35萬(wàn)人，而農(nóng)村人口基本上處于空白，城市居民最低生活保障金月標(biāo)準(zhǔn)為115元每人，城市居民最低生活保障金人均支出水平僅為64元每人，均低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村人口在此項(xiàng)上依然處于空白，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占當(dāng)年收入的0.105%，而支出則占當(dāng)年支出的99.163%[7]。有此可見(jiàn)，城鎮(zhèn)個(gè)體間及城鄉(xiāng)間均存在較大差異，這種差異也在一定程度上延緩了西部地區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)程。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)消費(fèi)呈現(xiàn)非均衡性

由于不同地區(qū)公共服務(wù)現(xiàn)存的物質(zhì)、技術(shù)及資源條件的不同，造成公共服務(wù)供給能力的差異，并最終導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際享有的公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量存在差異性。城市基本公共服務(wù)大體能夠得到有效供給，而農(nóng)村地區(qū)尤其是廣大西部農(nóng)村的基本公共服務(wù)的供給很不足，進(jìn)而消費(fèi)不足，我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘慕^大部分，如此則公共產(chǎn)品消費(fèi)充足的人口占總?cè)丝诘谋戎仄伲伯a(chǎn)品消費(fèi)不足的人群較大，這將悖于構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。

三、實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的建議

綜上述可知，西部鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的供給很不足，較之東部地區(qū)差距明顯，西部城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的不平衡狀況比中東部地區(qū)及全國(guó)平均水平更嚴(yán)重。這種失衡所帶來(lái)的消極影響將映射在許多領(lǐng)域，為了促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，縮小地區(qū)差距，構(gòu)建和諧社會(huì)，在西部大開(kāi)發(fā)的背景下，采納切實(shí)可行的政策措施，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

（一）完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付政策向西部?jī)A斜

西部省份地方政府財(cái)政收入不足，直接影響了地方公共產(chǎn)品的提供能力，在西部開(kāi)發(fā)的背景下，財(cái)稅政策也應(yīng)配套向西部省份傾斜，擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)西部尤其是貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，尤其強(qiáng)化基本公共服務(wù)領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并貫徹向農(nóng)村傾斜的政策取向，從而為公共產(chǎn)品的有效提供奠定必備的物質(zhì)基礎(chǔ)。具體操作方面，可以嘗試實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式，即在目前以中央財(cái)政對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移為主的同時(shí)，試行東部發(fā)達(dá)省區(qū)支援中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移；與此同時(shí)，完善轉(zhuǎn)移支付形式：第一，取消稅收返還和體制補(bǔ)助；第二，調(diào)整財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付；第三，科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，控制準(zhǔn)入條件和規(guī)模。

（二）改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

“三農(nóng)問(wèn)題”是我國(guó)目前最緊迫的問(wèn)題之一，解決好這個(gè)問(wèn)題卻不容易，也不是一蹴而就的事情。基本公共服務(wù)均等化最突出的問(wèn)題是機(jī)會(huì)不均等，尤其是城鄉(xiāng)分割的體制使得農(nóng)村人口沒(méi)有機(jī)會(huì)同城鎮(zhèn)人口享受同等的基本公共服務(wù)，從而平等地享受社會(huì)進(jìn)步的成果。為此，國(guó)家應(yīng)該將工作的中心轉(zhuǎn)向農(nóng)村，政策向農(nóng)村傾斜，實(shí)行惠農(nóng)政策，致力于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)供給機(jī)制。政府應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入，并逐步消除實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的體制和制度障礙，從根本上改變公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元供給制度，需建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給制度。按照公共服務(wù)均等化原則，向農(nóng)村和城市居民提供均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，改變農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己供給、城市公共產(chǎn)品則由政府負(fù)擔(dān)的不合理現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

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