土地足跡

土地是農(nóng)民安身立命之本，承載著農(nóng)民太多的希冀。

1921年，中國共產(chǎn)黨成立以來，通過長期的探索和實踐，逐漸認識到土地之于農(nóng)民的至關(guān)重要性，土地對于革命成功和現(xiàn)代化建設(shè)的決定性作用，并由此經(jīng)歷了漫長的土地制度改革進程。

土地制度關(guān)乎國運。

打土豪分田地，減租減息，保衛(wèi)革命勝利果實，激發(fā)了成千上萬底層農(nóng)民的革命熱情，最終，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)民眾取得了建立新中國的偉業(yè)。

建立新中國之后，中國共產(chǎn)黨所做的第一件事就是土改，讓翻身解放的農(nóng)民得到一塊真正屬于自己的土地，實現(xiàn)了農(nóng)民幾千年來“耕者有其田”的夢想，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入了快速發(fā)展軌道。

執(zhí)政62年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國昂首邁入世界第二大經(jīng)濟體，而改革開放最初也是從農(nóng)村實行家庭承包制的新一輪“土地改革”開始的。

90年時光荏苒，土地制度也幾經(jīng)變遷。

從土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭承包制到土地流轉(zhuǎn)制度，過去90年間中國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的每一次制度變遷，都與當(dāng)代中國土地問題密切相關(guān)，它們不僅從根本上限定了當(dāng)下，而且還規(guī)定了未來可能的發(fā)展方向和路徑選擇。

廢除封建土地制度

半封建半殖民地的舊中國，大部分土地集中在地主和富農(nóng)手中，廣大農(nóng)民靠租種地主的土地為生。這樣的土地現(xiàn)狀，造成舊中國農(nóng)村社會長期貧困和落后的局面。

1921年，中國共產(chǎn)黨成立后，帶領(lǐng)農(nóng)民向不平等的現(xiàn)實發(fā)起了挑戰(zhàn)。在1927年召開的“八七會議”上，中共中央制定了土地革命與武裝反抗國民黨反動派的總方針。此后，由毛澤東起草，工農(nóng)革命政權(quán)先后頒布了《井岡山土地法》和《興國土地法》，成為中國共產(chǎn)黨第一次土地政策制度化的探索。

“必須使廣大農(nóng)民在革命中取得他們唯一熱望的土地所有權(quán)，才能加強他們對于土地革命和爭取全國蘇維埃政權(quán)勝利的熱烈情緒，才能使土地革命更加深入。”1930年11月寫入中共中央政治局《關(guān)于蘇維埃區(qū)域目前工作計劃》中的這段話，成為“土地農(nóng)民所有”的先聲。

河南省委黨史研究室專家段德文分析：“當(dāng)時土地改革是蘇區(qū)一項很重要的任務(wù)，黨通過領(lǐng)導(dǎo)群眾革命，廢除封建土地制度，贏得了具有決定性的群眾支持。”

土地革命時期，黨提出要消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為了聯(lián)合一切可以聯(lián)合的力量抗日，中共中央又將沒收地主土地的政策改為“地主減租減息、農(nóng)民交租交息”。抗戰(zhàn)勝利后，1946年5月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》，其主要內(nèi)容就是由減租減息向沒收地主土地過渡。1947年9月，中央制定了以沒收地主土地、廢除封建土地所有制為主要內(nèi)容的《中國土地法大綱》，在解放區(qū)開展了大規(guī)模的土改運動。

建立土地集體所有制

新中國建立后，由從事革命的政黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，開始了對于農(nóng)村土地制度的改革與探索。

1950年6月6日，中國共產(chǎn)黨七屆三中全會確立了土地改革的總路線：“依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，中立富農(nóng)，有步驟地有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”

同年6月28日，中共中央討論通過了《中華人民共和國土地改革法》，將土改的目的明確為：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)開辟道路。”

1953年春，除西藏等少數(shù)地區(qū)外，土地改革在全國農(nóng)村基本完成。全國有3億多無地和少地的農(nóng)民分得了大約7億畝土地和其他一些生產(chǎn)資料。1954年頒布的第一部《憲法》中，對農(nóng)村的土地私有與城市的土地私有均給予了認可與法律保護。

真正成為土地主人的農(nóng)民，在希望的田野上播種理想，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得迅速恢復(fù)與發(fā)展。

但是，一家一戶、單打獨斗的局限性也很快顯現(xiàn)出來：無力抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨的各種自然災(zāi)害，無法聚集有效資金更新生產(chǎn)設(shè)備、進行必要的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。

面對新的情況，中央政府很快調(diào)整了政策——在農(nóng)村實施農(nóng)業(yè)合作化運動。從1953年開始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組陸續(xù)出現(xiàn)，隨后又建立起農(nóng)業(yè)初級合作社。從1956年秋開始，高級合作社在全國推行。

“高級社，是中國農(nóng)村土地制度的一次最根本的變化，這才是一次革命。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員崔曉黎表示。

高級合作社廢除了土地私有制，使土地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有。

家庭承包制

緊隨高級合作社之后，人民公社制迅速在全國推廣開來。此后的20年間，人民公社制為國家完成工業(yè)化原始積累，適應(yīng)當(dāng)時優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的歷史使命作出了不可磨滅的貢獻。與此同時，由于沒有處理好國家、集體、農(nóng)民個人三者之間的利益關(guān)系，在某種程度上也影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

上世紀(jì)70年代末，人民公社化走到了盡頭。中國土地制度亟待一場深刻的變革。

而這次巨變的“引爆”點，是在安徽省鳳陽縣一個默默無聞的小村莊——小崗村。1978年11月24日，小崗村的18位農(nóng)民在一所簡陋的農(nóng)舍中，在有著自己簽名的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任書上按下了手印，開始了“包產(chǎn)到戶”的試驗。

同年12月18日，黨的十一屆三中全會勝利召開，這是一次具有重大深遠歷史意義的會議。中國共產(chǎn)黨重新確立了解放思想、實事求是的思想路線，通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》。

小崗村冒“殺頭風(fēng)險”的“包產(chǎn)到戶生產(chǎn)責(zé)任制”試驗，得到鄧小平等高層領(lǐng)導(dǎo)的肯定和推動，被迅速推廣到全國各地。這次有限產(chǎn)權(quán)的土地改革使農(nóng)民又一次找回了在20世紀(jì)50年代改革中對土地的熱烈感情，種地的積極性又一次爆發(fā)出來。

1986年6月25日，全國人大常委會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制:“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。”由此，一直延續(xù)至今。

四川省社會科學(xué)院副院長郭曉鳴表示，從一定意義上說，我國農(nóng)村改革最大的成功之處就在于，在不變更農(nóng)村土地公有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過分離土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，將一度被人為割斷的農(nóng)民與土地之間的經(jīng)濟利益關(guān)系重新有效銜接起來，徹底打破嚴(yán)重束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟模式，從而確立了農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位，構(gòu)造了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有巨大活力的微觀基礎(chǔ)。

土地流轉(zhuǎn)制度

家庭承包制激發(fā)了農(nóng)民的種田積極性，解決了糧食問題。但農(nóng)民在解決了溫飽問題后發(fā)現(xiàn)，這種一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟，很難讓自己富裕，且極不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。同時，許多農(nóng)民在解決了家庭溫飽問題后，開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提高家庭收入。

隨著沿海地區(qū)的發(fā)展，大批富余農(nóng)村勞動力開始涌入城市打工致富，農(nóng)村勞動力供給結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，出現(xiàn)了“有地?zé)o人種，有人無地種”的現(xiàn)象，于是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運而生。“外出打工者‘把土地流轉(zhuǎn)給別人，轉(zhuǎn)包給別人，開始了農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)發(fā)展階段’。”北京天則經(jīng)濟研究所學(xué)術(shù)委員會主席張曙光表示。

2001年12月30日，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號）出臺，這是對土地流轉(zhuǎn)政策的一次全面闡述。2002年《農(nóng)村土地承包法》獲得通過，并于2003年3月1日開始實施，這一進程實際上將中發(fā)〔2001〕18號文件上升至國家法律層面。

2008年9月30日，胡錦濤總書記專程來到安徽小崗村考察，并于考察期間提出“允許流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。這一標(biāo)志性事件和提法，意味著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進一步深化。

時隔數(shù)日，2008年10月9日到12日，中國共產(chǎn)黨召開十七屆三中全會，上述提法在會上得到更為明確的表述。會議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》提出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，并強調(diào)“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。由此，中國的土地政策實現(xiàn)了進一步深化。

“土地只有集約經(jīng)營才能實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，才能促進生產(chǎn)力發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)無疑為農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展提供了必要的前提條件。”段德文說，要進一步深化改革，完善政策體系，保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，保障好土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的權(quán)益。同時，要把土地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來推進，從而實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民富裕。

縱觀90年來農(nóng)村土地政策變遷史，解決土地問題，滿足農(nóng)民土地要求，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力始終是黨維護人民根本利益的核心。河北師范大學(xué)王宏斌教授認為，每一次土地制度變革，均是對農(nóng)村生產(chǎn)力和農(nóng)民的大解放。