地方自行發債:在疑慮中放行

10月20日，財政部批準上海、深圳兩市以及浙江、廣東兩省試點自行發行地方政府債券。此舉被視為地方政府“自主發債”的破冰之舉，具有重要意義，將緩解地方政府對“土地財政”的依賴重癥。

當人們還在討論中國的地方政府會否因為巨額的地方債務而出現危機時，嚴厲的房地產宏觀調控不僅讓房地產企業出現資金鏈斷裂的風險，更讓習慣于以土地、房產稅為主要財政收入的地方政府感到了一種從未有過的“壓力”。

有評論指出，如果要緩和中央和地方政府之間的關系，就必須緩解地方政府目前面臨的“資金緊張”的困境。

▌舉債，但無關預算

10月20日，財政部發布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》（下稱《辦法》），《辦法》規定，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發債試點地，并指出，債券為記賬式固定利率附息債券，期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額，分別占國務院批準的發債規模的50%。

為了避免出現資不抵債的情況，要求試點省市建立償債保障機制，并要求地方政府及時披露經濟運行和財政收支狀況等指標。

消息一出，輿論炸鍋。

有評論認為，根據中國現行《預算法》規定，地方政府不得自主發債。此次試點是否有違法之嫌？更有學者指出，如果此《辦法》全面推廣，是否意味著將“白條”合法化？在地方政府結構性債務還未理順之際，地方政府發債是否會引起更深一輪的地方政府信譽危機？

在廣東省財政廳一位官員看來，自由支配權是各省對地方發債最為看重的一點。他表示：“現在地方政府就像個長不大的孩子，收入支出全要靠中央，收入靠轉移支付，越來越多的支出由中央指定了用途和方向”。

不僅獲發債試點的省市這么想，那些正在爭取自行發債的中部甚至西部地區，也有著同樣的看法。

河南省一位財政廳人士說，像河南這樣的中西部省市，幾乎一半以上的收入來自轉移支付。專項轉移支付都是專款專用，而地方自有收入還要為中央項目配套，地方覺得缺錢更多是指可支配收入太少。甘肅省財政廳人士則直言，甘肅也想自行發債，只是甘肅的財政狀況還沒有資格發。

▌“特殊時期的過渡辦法”

“這明顯是決策層為了解決當下地方政府融資難的一種具有過渡性質的辦法。”一位財政部專家告訴媒體，現在地方政府的壓力很大，中央要求的保障房建設需要資金，銀行又不能給地方融資平臺貸款，地方政府債務問題又沒有理清楚，在這樣的情況下，為了幫助地方政府籌得資金，中央必須有所動作。

但有專家表示，在《預算法》調整之前，并不適宜再放開地方政府自行發債的口子，這樣做很容易導致各地再去尋租。

國務院發展研究中心宏觀研究部副部長魏加寧認為，讓有條件的地方政府自主發債，與銀行貸款相比，風險可能更小一些。

畢竟，在市場條件下，地方政府自主發債，不等于說地方政府發的債就一定有人會買，投資者不是“傻子”，如果地方政府的工作沒有做到位，哪個投資者會買？

▌從“代理”到“自行”

事實上，雖然國務院此次批復的發債計劃只是在給定規模的前提下自行發債，而不是真正意義上的自主發債，但毫無疑問是歷史性的突破。

安邦咨詢研究員李浩認為，鑒于歷史原因，允許地方政府發債一直以來被認為是危險的舉動，而遲遲得不到放行。

清朝末年，兩廣總督岑春煊向朝廷提出，希望以“息借民款”的方式申請發債300萬元以辦地方要政。

隨后，地方債呈泛濫之勢，也成為新中國成立后禁止地方發債的歷史根源。而在改革開放后，不少地方政府在上世紀80年代末期曾大量自主發行地方債，他們往往是強行攤牌給基層單位，弄得企業怨聲載道，因此在1993年這一行為被國務院制止。

直到1997年亞洲金融危機爆發和2009年金融風暴席卷全球之時，國務院才同意由中央代發地方政府債券并列入升級預算管理的方式幫助地方解決融資問題。

目前的試點范圍僅限于省市一級政府發債，如果試點擴大，將要涉及允許到哪些層級的政府發債、地方債資金規模上限設定、如何審批、評估、監管、擔保、懲罰等一系列問題。

“而這些問題目前我們并沒有一個完備的細則。”財政部專家認為，地方政府發債，需要決策層在“門檻”上下工夫，可以發，但門檻一定要高，一定要讓地方政府全面、慎重地考慮發債帶來的利益和風險。（劉永剛）