如何破解村集體經濟發展滯緩難題

在村集體經濟組織中，其財產權歸全體成員共同所有。在這種產權制度中，成員共同享有村集體財產的占有、使用、收益、處分權。實行家庭承包經營后，成員獲得用益物權性質的土地承包經營權，這一財產權得到較好保障。

然而，村集體經濟組織尚有一部分資產，如企業、物業、機動地、水塘、征用村地所得收益等，或由村集體統一經營，或實行承包經營、租賃經營、入股等。對這部分資產，由于成員的財產權模糊和鄉村治理結構問題，成員的財產權難以得到保障，并最終體現為成員收益權缺失。

破解村集體經濟發展滯緩的難題，需實施以賦權和多予為內核的改革。

賦權

在賦權上，需要針對現階段集體經濟組織及其成員權益缺失的問題，以向村集體經濟組織及其成員賦權為取向，推進村集體經濟組織產權制度改革，完善鄉村治理結構。具體而言，需要從以下幾個方面進行賦（還）權。

一是賦予村集體經濟組織獨立運作權。

村集體經濟組織成為“小矮人”的重要原因之一，是從人民公社化實行政社合一起，其獨立運作權即缺失。1983年開始實行政社分設，鄉級實行了政社分設，但村兩委與村集體經濟組織未有效分開。有人會提出這樣一個問題，即現在有很多“空殼村”，有必要實行村集體經濟組織獨立運行嗎？

筆者認為，這是擺脫“空殼村”困境，實現發展壯大的前提。首先，無論是有經營收入的村，還是無集體經營性收入的“空殼村”，集體經濟都是客觀存在的，除歷史延續因素外，根本的是有集體所有的資產，特別是有土地等生產資料。在工業化、城鎮化進程中，土地日益升值，并呈資本化趨勢，不僅城郊經濟發達的村，就是“空殼村”也會憑借其集體所有的土地，逐步獲得來自土地征用、租賃、入股等的收入。可見，村集體經濟組織獨立運作的緊迫性日增。其次，村委會代行村集體經濟組織的職能，起到了精簡機構和人員的作用，但對村集體經濟的發展有一些負面作用。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，主要職能是提供社區公共管理與服務。計劃生育、社會治安綜合治理等服務任務繁重，村支兩委干部用于發展集體經濟的精力相對較少，不利于村集體經濟的發展，再加上村集體經濟組織產權沒有量化到成員，成員在集體經濟組織中的財產權難以保障。在這種治理結構下，有的村干部還滋生腐敗。村委會代行村集體經濟組織職能，弊端明顯，是相當部分村集體經濟組織日趨弱化、邊緣化的重要因素之一。如果實行政社分開，讓集體經濟組織獨立承擔土地承包、資源開發、資本積累、資產增值等集體資產管理經營等經濟事務權能，讓村集體經濟組織獨立運作，建立起以成員認可為主的績效考評體系，村集體經濟組織進行經營創收的動力必然增強，保障成員權益的壓力將變成村集體經濟組織領導發展集體經濟的原動力。

鑒于此，應當采取兩項措施：一是通過立法賦予村集體經濟組織法人地位，明確其市場主體地位。二是實行政社分設，即將村委會與集體經濟組織分開，賦予村集體經濟組織獨立運作權。這是有法律依據的。《憲法》第8條第3款規定：“國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和權益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展”；第17條第1款規定：“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權”。

二是還組級所有權。

在改革前“三級所有，隊為基礎”的體制下，生產隊（改革以來在村民自治框架下稱之為村民小組，一些地方稱為社）本來就有財產權。然而，改革以來，大多數組級財產權被過渡到村。這一制度之所以能夠悄然順利實施，在于農民獲得了承包經營權，使農民對其在集體中其他權益的意識淡化，并在現行鄉村治理結構下被有意無意地誘導而認同集體財產權由村兩委說了算。這正是產權模糊導致成員對集體經濟缺乏關注、監督而任其發展的惡性循環。不僅如此，在若干小村并成大村的過程中，又把村集體所有的范圍擴大，發生集體資產流失和平調現象。

尊重歷史形成的財產權，還權于組，讓組具有財產所有權，可以強化成員財產權不可侵犯的意識，讓成員更充分地分享集體財產權的收益，進而可以增強集體組織的凝聚力，增強成員參與集體經濟發展的動力。

三是還成員財產權及相應的收益權。

成員在集體經濟組織中的財產權，在1950年代初的初級社中是較清晰的，但在高級社及其后的人民公社中則呈模糊狀態。還成員的財產權，就是要在現有村集體經濟組織產權人人有份的基礎上，進一步明確成員在村集體經濟組織中的財產權，其中以股權形式將財產量化到成員是受歡迎的形式。如此明晰成員的財產權，成員可以獲得村集體經濟組織資產增值的收益，同時也承擔資產損失的相應責任，避免財產權模糊導致的“人人有份、人人失權”問題，可以調動成員積極性，也增強成員對村集體經濟組織運作進行監督的主動性，避免內部人員控制等弊端。還成員的財產權，其最終目的是還成員的收益權。為此，對現行村集體經濟組織的分配政策，應當進行改革。村集體經濟組織的收益，除公益金、公積金、風險金等外，主要應用于成員分配。對于一些集體經濟組織代成員支付的合作醫療等費用，還是應將其先分配給成員，然后再由成員繳納。這看似多此一舉，但可以增強成員分享村集體經濟組織發展成果之感，以增強其參與集體經濟發展的主動性和積極性。

多予

在多予上，應加快城鄉二元制度向一元制度的轉變，逐步剝離村集體經濟組織不應當承擔的職能，讓公共財政的陽光把農村照得更亮。

一是剝離村集體經濟組織承擔的應由政府承擔的社會公益事業功能。在推進城鄉一體化進程中，公共財政開始覆蓋農村，加大了農村基礎設施和社會事業發展的財政投入，并在農村實行了“一事一議”籌資籌勞的財政獎補政策，這使得應由政府承擔的社會公益事業職能已開始從村集體經濟組織中剝離。今后，隨著國家財政實力的增強，還應當進一步剝離這一職能。為此，在財政體制改革上，應加快城鄉一元化制度改革進程，以“一事一議”籌資籌勞發展農村公益事業為過渡，并隨著國家財政收入的增加而增加農村公共事業投入，促進基本公共服務均等化，使村集體經濟組織提供社會公益事業經費支撐的職能逐步退出歷史舞臺。需要指出的是，剝離提供農村基礎設施建設和社會事業發展經費支持等職能，不是要退出集體經濟組織向成員提供生產經營活動服務的職能，相反，后者還應當強化，而且剝離前一職能后，可以更有經濟實力發揮后一種職能。

二是剝離村集體經濟組織提供村兩委組織正常運轉費用的職能。農村稅費改革后，對村級組織正常運轉實施了政府財政轉移支付政策，這在一定程度上剝離了村集體經濟組織提供村支兩委正常運轉費用的職能。但是，現在對村的財政轉移支付還不能完全保障村級組織的正常運轉，不足部分還需要村集體經濟組織經營收入補充。為此，應增加對村支兩委的財政轉移支付力度，改變現行財政轉移支付不足的狀況，保障村級組織更好地運行，使村集體經濟組織承擔村兩委組織運轉經費的職能也逐步退出歷史舞臺。

村集體經濟組織的產權制度改革與鄉村治理結構的完善，需要一整套措施系統推進。我們所要做的，就是持之以恒地以賦權和多予為改革取向，不能采取相反的措施固化村集體經濟組織及其成員權益缺失的狀態，否則，村集體經濟將成為棄之不能而又難以長高的“小矮人”。