政策跟蹤審計適應經濟發展方式轉變的對策研究

摘要：中共中央關于“十二五”規劃的建議明確提出以加快轉變經濟發展方式為主線。圍繞這個主線，劉家義審計長要求各級審計機關認真履行審計監督職責，并提出加強對宏觀經濟政策執行情況的跟蹤審計等八項具體審計舉措。本文緊緊圍繞轉變經濟發展方式的目標和任務，從分析政策跟蹤審計與轉變經濟發展方式的聯系入手，闡明了政策跟蹤審計的內涵、特點和定位，并從政策跟蹤審計重點內容的角度，論述了如何加強政策跟蹤審計，更好的服務于經濟發展方式轉變。

關鍵詞：政策 跟蹤審計 轉變 經濟發展方式

一、政策跟蹤審計與轉變經濟發展方式的關系

政策是上層建筑為了適應經濟基礎的變化而做出的主動調整，是實現經濟發展方式轉變的主要動力和手段。而轉變經濟發展方式是政策的目標和方向，兩者相互影響、相互作用。政策制定和執行的好壞直接影響到轉變經濟發展方式的進度和質量。

（一）政策跟蹤審計的監督功能有利于政策落實到位

中共中央關于“十二五”規劃的建議明確提出了加快轉變經濟發展方式的“五點”基本要求。為了滿足這些基本要求，國家將會制定了一系列的財政政策、貨幣政策、產業政策、環境政策、土地政策，同時推進經濟、政治、社會、文化等領域的體制機制改革，以營造適應科學發展和轉變經濟發展方式需要的良好的政策環境。而政策對于轉變經濟發展方式效果的好壞一定程度上取決于政策是否實行執行的及時、完整、準確。政策跟蹤審計能從充分發揮其實時、動態、同步的優勢，監督政策執行情況，并且針對各項決策部署過程中失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等行為，堅決予以糾正，從而保證接受審計的單位、部門正確的貫徹各項政策措施，達到預期的效果。

（二）政策跟蹤審計的服務功能有利于政策調整，以更好的適應客觀實際

一項政策的出臺往往要經過前期調查研究、草擬、評估、出臺、反饋調節等環節。因為人們對客觀規律的認識總有一個漸進的過程。通過政策跟蹤審計，能夠及時發現政策與客觀實際不相符的情形，例如：政策落實的客觀條件不具備，配套政策沒有出臺影響效能的發揮以及政策之間存在脫節或者不配套等。針對這些問題，審計建議相關部門根據實際情況完善政策措施，從而發揮政策對于轉變經濟發展方式的導向和促進作用。

二、政策跟蹤審計的內涵和特點

（一）政策跟蹤審計的內涵

政策跟蹤審計的對象是中央制定的宏觀經濟政策，包括財政政策、貨幣政策、產業政策等及其相配套制度和規定，審計評價的內容是政策執行情況的效果性、效益性和合規性，審計載體是受政策影響的項目和資金，審計類型是跟蹤審計。綜上所述，本文的政策跟蹤審計是指審計機關依據有關法律、法規和規章，在宏觀經濟政策執行過程中，以項目和資金為審計載體，通過對審計載體持續性的監督，對政策執行情況的效果性、效益性和合規性發表審計意見的一種審計組織方式。

（二）政策跟蹤審計的特點

1、審計對象的特殊性

政策跟蹤審計以宏觀經濟政策作為審計對象，與其他審計對象的審計類型相比具有特殊性，表現在：

一是審計對象比較抽象，不是一個具體的被審計單位，而是對某一類社會或經濟行為支持或限制的目標而采取的政策措施。但這些政策具有審計載體，即涉及的項目和資金，也就是具有可知性和可操作性，因此政策既抽象也具體。二是審計對象涉及面廣。一般的審計對象是一個具體的單位或部門，涉及面以單位所涉及的業務為界。而政策帶有宏觀性，影響經濟社會的方方面面，幾乎涉及到與之相關的所有單位或部門。

2、審計過程的階段性

政策跟蹤審計貫穿于政策執行的整個過程，由于政策執行的時間跨度大，執行中存在調整變更情況，因此，這決定了政策跟蹤審計帶有階段性特點。為了適應這一特點，需要在全面掌握政策變化過程的基礎上，根據當前政策執行關注的重點，選取最能反映客觀狀況的審計載體，作為審計的切入點，并發表階段性意見。

3、審計內容的全面性

這主要體現在：一是審計范圍的全面性，凡是受政策直接影響的經濟活動都應屬于審計范圍，并在這些經濟活動科學分類的基礎上，采取統計抽樣的方法，對政策執行的階段性成果發表總體意見。二是審計評價的全面性，與傳統財務收支相比，政策跟蹤審計需要對政策執行情況的效果性、效益性和合規性發表審計意見。因此，審計模式上勢必采取績效審計的方式，在充分揭示問題的基礎上，通過科學分析，查找深層次原因，提出合理化建議。

三、政策跟蹤審計的定位

為區分以政策為審計對象的跟蹤審計與其他跟蹤審計，找準政策跟蹤審計的定位，應處理好三種關系，回答三個問題。

（一）正確處理政策傳遞環節之間的關系

處理好這種關系主要是回答政策跟蹤審計重點關注的環節是什么。政策傳遞環節一般中央制定政策、地方出臺相應的實施細則、政策的執行、政策的效果評估和調整等環節。由于國家審計署并不承擔制定政策的職能，所以政策跟蹤審計主要是為了反映中央制定政策之后政策傳遞過程中存在的問題，評價政策執行的效果，并分析原因，提出針對性的意見和建議，從而進一步完善中央政策。從國家審計職能定位出發，政策跟蹤審計重點關注的環節包括地方制定的實施細則、具體負責政策執行的單位和部門的履職情況、受政策影響領域的變化情況以及政策的評估和調整等。審計實踐中，政策跟蹤審計應以中央政策的目標和效果為評價依據，重點反映地方政策與中央政策不一致的問題、地方政策制定依據不足、政策操作性不強、實施效果不理想、政策評估不客觀等情況。

（二）正確處理政策、項目、資金之間的關系

處理好這種關系主要是回答政策跟蹤審計什么。政策本身具有抽象性，但大部分政策的實現依靠項目的實施和資金的流動，所以以政策作為審計對象，除政策制定環節外，政策的執行及其效果必須通過審計與之相關并具有代表性的項目和資金作為具體的審計對象。

政策、項目和資金既有聯系又有區別。聯系在于政策的目標與項目、資金的目標具有一致性，并依賴與項目、資金目標的實現而得以實現。同時，項目和資金是政策的載體，是政策作用機制發揮作用的途徑和具體效果的外在表現。區別在于政策目標是總體目標，項目、資金目標是局部目標，前者決定后者的方向，后者是前者的具體體現。另外，政策制定環節的問題（例如：依據問題）不能通過項目、資金的運行情況較好的反映。

政策與項目、資金的關系要求跟蹤審計既要單獨研究政策的一致性和匹配性問題，又要通過項目、資金的審計揭示政策執行中的薄弱環節和政策效果的實際情況。

（三）正確處理宏觀政策與微觀經濟主體之間的關系

處理好這種關系主要是回答政策跟蹤審計原因分析的落腳點是什么。在經濟領域，宏觀政策最終的作用對象是微觀經濟主體，政策目標實現的程度最終取決于政策對微觀經濟主體的影響程度。而作用程度的大與小、好與壞取決于政策作用機制的合理性和有效性。因此，在政策跟蹤審計原因分析時，應重點關注機制方面的原因，包括機制產生作用的條件是什么、目前是否具備、實現條件與實際情況存在哪些差距、機制傳導過程存在哪些障礙等。

四、政策跟蹤審計的重點內容

（一）重點關注各地區、各部門促進規劃和配套政策措施的貫徹落實情況

從審計實踐看，總是發現上有政策下有對策，這其實是整體利益與局部利益相互博弈的結果。為了實現整體利益最大化，政策跟蹤審計要緊盯各項配套政策的充分性、可行性、合法性和可操作性，促進中央關于轉變經濟發展方式的決策部署落到實處。

前不久，《全國主體功能區規劃》已經國務院審議通過。該規劃的出臺意味著宏觀經濟政策從過去以支持重點地區發展為主向支持主體功能區建設為主轉變，大力發展特色經濟。可以預見各地區、各部門將會相應的出臺一系列配套政策措施。為了保證政策的一致性和協調性，在政策跟蹤審計中要重點關注：一是地方政府是否制定了配套政策，有無不執行的情況；二是配套政策是否與中央政策保持一致，有無變相執行的情況；三是配套措施是否具有可行性，是否符合現實情況要求；四是配套政策措施是否具有可操作性，是否停留在文件和會議中，沒有明確的計劃和載體。

（二）重點關注與政策密切相關的項目實施和資金流動情況

項目、資金是政策目標實現的載體，既體現在項目和資金是政策執行的具體表現，也體現在項目和資金的效果是政策效果的集中反映。所以，在項目和資金審計過程中，一是關注項目和資金的總體情況，包括項目和資金的總規模、項目和資金的分布投向等，其中檢查項目和資金的分布投向時，重點檢查其與政策目標的一致性，是否存在名義上一致和實質上相反的情況；二是關注項目建設進展情況，包括項目投資完成情況、項目施工進度情況，項目資金撥付情況，重點關注由于配套資金不到位、項目資金被挪用導致的項目進度緩慢甚至停工等情況；三是關注項目和資金的效果，包括項目本身取得的實際效果是否與政策預期一致，項目的帶動效果是否與政策預期一致，通過微觀和宏觀經濟指標的變化情況綜合評價其實際效果。

（三）重點關注影響政策的作用機制和傳導機制

從審計實踐看，影響政策效果的原因既不是政策本身存在不合理性，也不是下級單位或部門執行走樣，而是由于政策作用機制的條件不完全具備或者傳導過程中存在障礙而使政策效果大打折扣。例如：國家出臺信貸政策，鼓勵金融機構將信貸資金向國家支持的行業傾斜。但是，由于現代金融機構已經建立了風險可控前提下利潤最大化的考核制度，加之當地現有經濟結構并未發生大的變化，所以即使央行、銀監會“窗口指導”，各家金融機構的信貸資金并未向國家支持者傾斜。

究其原因一是信貸結構調整政策的條件不完全具備，因為信貸結構的調整對經濟結構的調整只是反作用，而不是決定性的作用，所以在經濟結構沒有發生大的變化前，信貸結構調整缺乏客觀條件；二是信貸結構調整政策的傳到機制存在障礙，因為信貸調整政策缺乏相應的利益補償機制，政策調整沒有給金融機構帶來直接或者額外的利益，而以利潤最大化為導向的金融機構，在面臨執行政策和利益選擇時，會毫不猶豫的保持現有的信貸結構。

上述情況說明有些政策的作用機制和傳導機制存在缺陷，因此，在政策跟蹤審計中要全面分析政策的作用機制和傳導機制，尤其是傳導機制上的各個環節，明確這套機制傳導是什么利益，利益之間是如何關聯的。只有掌握了傳導的因果關系，才能發現利益傳導上的障礙，對癥下藥。例如，傾斜的信貸政策需要嘗試使用差別準備金政策，差別利率政策和再貼現優惠利率政策，以激勵金融機構將信貸資金投向國家重點扶持的行業。

（四）重點關注政策之間的協調性

從審計實踐看，國家為了實現一個目標，往往同時出臺多項不同類型的政策，但有時政策效果不是“1+1>2”，而是“1+1<2”。例如：為了解決產能過剩問題，國家先后出臺了產業政策、財政政策和信貸政策，但產能過剩、重復建設問題在有些地區依然嚴重。原因之一是各項政策之間缺乏一定的協調性。

政策跟蹤審計應研究各項政策相互關系，結合實際情況，分析各項政策不協調的具體原因，從而為改善政策效果找到出路。以信貸政策與產業政策之間的關系為例，信貸政策制訂主體是中央銀行和銀監會，產業政策制定主體是政府，在經濟發展過程中，兩者根本利益是一致的，但在局部地區，由于產業政策對于過剩產能沒有細化到地區，導致一些地方利用這些漏洞，獲得了信貸政策支持。因此，應該細化產業政策，并與信貸政策相銜接，從而發揮政策的合力，避免內耗。

五、結論

政策跟蹤審計對于轉變經濟發展方式具有直接推動作用，在實踐中，除了要把握好政策跟蹤審計的特點外，更重要的是找準其定位，關注其重點內容，真正發揮審計的建設性作用和“免疫系統”功能。

參考文獻：

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[2]以審計轉型服務經濟發展方式轉變李曉峰2010年09月23日新浪網

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