政府信息化建設體制問題研究

國內發達地區政府信息化建設已經進入到以支持業務創新、協同整合、資源共享為主的新階段，與之相適應的是需要在政府信息化建設體制方面進行變革和創新。

內發達地區政府信息化建設經歷了大規模基礎設施建

設階段和各部門業務應用系統建設階段，網絡基礎設施建設已基本完成，政府部門核心業務信息化支撐率已達到90%以上。隨著建設服務型政府目標的提出，面向公眾服務的重大應用和創新城市管理的信息化建設任務越來越艱巨，需要進行跨部門業務協調的問題越來越多，要求政府在信息化建設體制方面進行相應的變革和創新。

政府信息化建設體制方面遇到的問題

政府信息化建設體制是指政府信息化建設的組織體系，包括機構設置和相應的人員編配，以及對其職責的劃分。政府信息化建設體制在支持政府部門業務應用系統建設方面發揮了重要的作用，并經受住了奧運、六十年大慶等一系列重大活動的考驗。但是隨著政府信息化建設進入新的階段，一些體制方面的問題逐漸暴露出來。

(一)難以保障跨部門重大應用等方面的統籌和協調

當前，面向公眾服務的跨部門重大應用和創新城市管理的信息化建設任務越來越重，需要解決的業務協同、信息共享、系統整合等方面的問題越來越多，而現行重大應用推進的領導體制(通常是由政府某位領導牽頭，相關部門領導組成的臨時性專項領導小組負責相關事宜）很難站在整體和長遠角度解決問題，更不用說跨領域統籌業務創新了。

(二)難以從體制上解決應用系統重復建設、信息共享困難等問題

應用系統重復建設、業務協同困難、信息無法共享等一系列政府信息化建設初期產生而至今沒有徹底解決的問題，阻礙了新階段政府信息化建設的發展。現行的以部門信息化建設為中心的傳統工作模式，不可避免地造成政府各部門站在部門自身的角度規劃和組織信息化建設，難以從根本上統籌解決這些久已存在的問題。

國內外值得借鑒的經驗

針對存在的問題，筆者重點研究了當今世界率先進入業務整合階段的新加坡和美國國防部政府信息化建設體制，從中汲取值得借鑒的經驗。

(一)發達國家政府信息化建設戰略管理體系框架及特點

目前，許多發達國家在推進政府信息化建設過程中，注重按照戰略管理的思想，采用戰略管理的方法和途徑，構建政府信息化建設管理體制。其戰略管理體系框架就是在戰略構想的指導下，建立目標體系、政策體系、組織體系、建設體系、信息系統體系、信息基礎體系、評估監督體系等七類體系（如圖1所示），以保持政府信息化建設的創新發展、均衡發展和可持續發展。

戰略構想。按照政府自身的發展要求，提出總體戰略構想，并隨著不同階段發展要求的變化而調整內容。例如，2006年新加坡政府提出具有重要戰略意義的“智慧國2015計劃”，作為其核心內容的“整合政府2010規劃”于2000年提出了“電子政府”發展構想，2006年又更新提出“整合政府”發展構想。又如，美軍后勤1998年為適應“聯合構想2010”的建設要求，提出“聚焦后勤”發展構想，2005年為適應“部隊轉型”要求，提出“業務轉型”發展構想。

目標體系。隨著戰略構想的調整，目標的內容也在作相應變化和調整，并按照“目標—屬性—指標”進行層層分解、細化和量化，以保證目標具有可評測和可追蹤性。對于不易量化的目標也要對其涵義進行規范。例如，2007年5月，美國國防部發布的信息共享構想是：通過靈活的企業級組織和對信息環境的自主操縱，充分利用信息力量，確保使命任務成功。緊接著就對信息共享的內涵與范圍進行界定：信息共享就是使信息可為參與者（含人、程序或系統）所用，即一個參與者可利用另一個參與者擁有或創造的信息；信息共享包括文化、管理和技術行為。

政策體系。美軍發布的政策不僅非常注意保持其延續性，而且注意根據形勢發展更新其版本。例如，美軍信息資源管理政策(8000.01)先后推出3個版本，明顯看出其由重視技術向重視信息管理轉變的軌跡：1997年《信息技術管理（ITM）計劃》、2002年《信息技術與信息管理（IT/IM）》、2009年《信息企業（IE）管理》等。

組織體系。近年來，為了統籌政府信息化建設和推進業務轉型，擯棄以部門為中心的信息化建設方式，發達國家普遍建立了以政府CIO為中心的組織管理體系，最新趨向是設立“首席管理官(CMO)”或類似機構。例如，美軍為了加強對各業務部門的業務流程整合和改革的協調力度，于2008年10月建立了以“首席管理官(CMO)”、“首席信息官(CIO)”為中心的“雙首席”管理制度來聯合推進美軍業務轉型與信息化建設。

與目標體系、政策體系、組織體系相同，其它體系也隨著形勢發展在進行更新和改進，特別注重充實和引進與當前階段要求相適應的內容。例如，建設體系。美國國防部組織項目建設時提出并推行統一的“國防部企業體系結構（DOD EA）”，再按照“概念——計劃——項目——專項辦公室——路線圖”的途徑展開實施，實現政府部門之間的協同辦公和資源共享。又如，信息系統體系。美國國防部采取措施對日常業務系統的數據資源進行整合，在各部門和各軍種之間實現資產信息的融合和共享。又如，信息基礎體系。美軍利用國防信息基礎設施，依據統一的信息技術標準，采用多種方法，對系統業務數據進行了集成，建立了面向各類用戶的后勤網絡化共享信息環境；新加坡政府普遍加強了以數據中心為核心的信息基礎工程的建設，力圖更好地整合數據資源，充分發揮數據資源在電子政府發展中的決定性的作用。再如，評估監督體系。由內部評估監督和外部第三方評估監督兩部分組成。如，美軍引進美國聯邦政府審計辦公室（GAO）作為第三方評估監督機構，對項目投資及其效益進行全程跟蹤評估。

(二)美國國防部、新加坡政府信息化建設新體制

（1）美國國防部業務轉型與信息化建設管理的“雙首席”組織領導體系。近年來，發達國家普遍建立了以政府CIO為中心的組織管理體系，統一協調政府業務改革與業務轉型。美軍經過多年的業務現代化建設，逐步感覺到僅靠CIO來協調各業務部門的業務流程整合也是十分困難的，需要增設更高層的領導，來推動信息化支撐條件下的業務轉型和改革。因此，美國國防部于2008年10月，在原有CIO基礎上增設了由國防部副部長兼任的首席管理官（CMO），從而建立了以“首席管理官(CMO)”、“首席信息官(CIO)”為中心的“雙首席”管理制度，來聯合推進美軍業務轉型與信息化建設。

圖2是美國國防部“雙首席”組織領導體系示意圖。圖中的首席管理官（CMO）由國防部副部長兼任。在參聯會下成立了副首席管理官（DCMO）辦公室，副首席管理官（DCMO）直接對首席管理官負責，其主要職責是通過國防部業務系統管理委員會，制定和維護國防部戰略管理計劃，協助國防部副部長統籌、協調、確保各項計劃和政策的落實。業務轉型局（BTA）是一個隸屬副首席管理官的信息化職能機構，具體負責確保業務轉型政策和計劃的設計和管理，以改善政府信息化建設績效水平、經濟性和效率，來滿足國防部內外客戶的需求。

對照外國的經驗，近年來國內一些發達城市也建立了相當于CMO的協調機制，但產生的效果不明顯，原因就在于：我們的做法是一種臨時性措施，而美國則是通過常設機構將其制度化；更重要的是，我們的業務改革和轉型忽視了信息化部門的協同。因為，離開了信息化部門的協同，在手工方式下要解決一、兩個業務部門的業務改進和系統整合問題可能會取得成功，但要實現多個甚至大量業務部門的協調和整合是難以做到的。因此，必須強化業務部門與信息化部門的協調，增強政府在信息化條件下的業務改革能力。

（2）美軍的重大信息化項目管理辦公室，即專項辦公室。美軍在后勤信息化建設中，對每一個重大專項都成立一個專項辦公室，辦公室人員根據項目需要從各軍種和各部門抽調，被抽調人員同時也負責與原部門的聯絡工作。例如，美軍后勤為了加強重大信息化項目的管理和統一領導，分別設立了聯合全資產可視辦公室(JTAV)、國防電子商務項目辦公室(DEBPO)、自動識別技術辦公室(AIT)、國防后勤管理標準辦公室(DLMSO)，并統一納入國防部國防后勤局信息管理司令部(DLA J-6)的領導。如圖3所示。

從圖3中可以看出，每個專項辦公室都負責一個重大項目，而這個重大項目都承載著一項跨部門的重大應用。聯合全資產可視性辦公室（JTAV）的主要職責是監督聯合全資產可視性計劃的執行情況，對其進展情況進行定期評估等；國防電子業務項目辦公室(DEBPO)的任務是加快在軍用物資的采辦與支付中應用電子業務處理方法和相關的信息技術，以改進國防部的采辦工作；自動識別技術辦公室（AIT）的工作重點是將國防部后勤自動識別技術運行理念付諸行動、對國防部自動識別技術運行原型方案進行調整以及制定國防部后勤自動識別技術實施計劃；作為國防部后勤數據交換的管理單位，國防后勤管理標準化辦公室（DLMSO）負責制定業務規則和執行國防部政策。

可見，通過成立專項辦公室來實施重大項目建設，可以站在全局的立場來統籌各相關部門的業務需求，有利于實現信息共享和業務協同。參照發達國家的做法，今后國內發達城市在推進跨部門重大應用項目時，可以考慮抽調各單位相關人員組成專項辦公室，具體負責各項跨部門重大應用的統籌和協調，以避免重復建設、分散建設、協同困難等問題的發生。

（3）新加坡電子政府治理體系。為了保證“整合政府”戰略構想的實現，新加坡政府專門成立了由財政部常任秘書長擔任主席的“整合政府理事會（i Gov Council）”，按照“分層管理、分類處理、分權執行”的模式，形成一套由“一部、一局、四委員會”組成的電子政府治理體系。“一部”即財政部，“一局”即新加坡資訊通信發展管理局（IDA），“四委員會”即公共服務21系統委員會、信息通信技術（ICT）委員會、公共領域ICT指導委員會和公共領域ICT審查委員會。如圖4所示。

新加坡政府也建立了類似于美國政府的“雙首席”組織領導體系。隸屬于財政部的整合政府理事會，相當于美國政府的CMO，負責帶領公共部門利用創新與技術，建立一個能更好地滿足國民和企業需求的“整合政府”。資訊通信發展管理局的主要職能是為財政部和政府機構提供技術咨詢、總體規劃和項目管理服務。隸屬于資訊通信發展管理局的政府首席資訊辦公室（GCIO），相當于新加坡政府的首席信息技術官，主要職能是為政府信息化的總體規劃提供技術領導，并為政府信息技術開發提供指導等。

新加坡政府組織體系的亮點是其派出制度。為了加強各部門信息系統的整合建設，新加坡電子政府治理體系實行CIO派出官員制度，由GCIO為政府各部及其他政府機構提供信息技術專業人力資源，GCIO官員被派往這些“客戶區”擔任首席信息官（CIO）、信息系統經理（ISM）、技術經理、項目經理及信息技術顧問等各種職務。派出制度的優點是這些被派往政府各部門和其他政府機構的CIO，站在政府的角度 “說話”和辦事，能夠發揮統籌、指導和協調作用，抑制部門各自為政、分散建設的情況。

聯系我國的現狀來看，編配在政府各部門內部的信息化機構，在信息化建設初期發揮了積極作用，但是當部門信息化建設任務基本完成，需要進行跨部門應用系統整合和改造的時候，這些信息化機構就很難繼續發揮出積極作用。因此，怎樣把這部分技術力量使用好、管理好，需要認真研究并加以解決，新加坡的CIO派出官員制度可以為我們提供借鑒。

(三)國內典型案例提供了將體制創新與業務轉型同步推進的經驗

寶鋼于2001年在企業管理處的基礎上成立了“企業系統創新部”，部長由總經理助理兼任，由企業的業務主管主導企業的信息化建設。我軍近年來也在逐步建立CIO體系：任命相當于CIO的高層信息化領導人員，以加強信息化建設的統籌與協調；將信息化研究機構的職能由原來的以技術研究為主調整為以業務需求分析為主。

關于改進政府信息化建設體制的建議

（一）在現行信息化領導小組體系框架下，由負責政府體制改革的主管領導來統籌協調業務創新，優化業務流程，推進政府業務與信息化的融合（相當于國外政府的CMO），由負責政府信息化建設的主管領導輔助之（相當于國外政府的CIO）， 并使之制度化，以改變現行電子政務重大應用多頭領導、交叉負責的情況。

同時，建立政府業務轉型聯席會議制度（相當于新加坡的整合政府理事會），具體研究和落實業務轉型相關政策措施，協調解決電子政務重大應用業務協同、信息共享、服務整合等問題。

（二）為了提高面向公眾服務的跨部門重大應用和創新城市管理的整體協調能力，解決重復建設、跨部門協調困難等問題，建議：從政府各部門抽調優秀人才，同時吸收業界擁有深厚理論功底和豐富實踐經驗的信息化領域高層次技術人才與管理人才，成立電子政務研究院。電子政務研究院應有充分的經費保障，保證高層次人才的薪酬待遇。電子政務研究院作為政府信息化建設領導體系的業務與技術支撐機構，依托其專業功底扎實且結構層次合理的人才隊伍，具體承擔政府信息化建設的規劃和頂層設計，政策法規和技術標準的研究與編制，重大應用項目的論證、規劃與設計，電子政務績效評估和信息化項目審查等工作。并且，嘗試從研究院選派各類管理人員、技術人員到政府各部門任職，站在政府的角度，統籌、指導解決重復建設、業務協同和系統整合等問題。對派出人員實行研究院和派往部門雙重管理。

同時，根據重大應用項目的建設需求，在研究院力量的基礎上，抽調各部門相關人員，成立重大項目專項辦公室，統籌重大應用項目的建設工作。