試析政府性債務的成因及對策

近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方財力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇。

一、地方政府性債務的成因分析

1.經(jīng)濟社會發(fā)展的大量資金需求與政府有限財力之間的矛盾形成債務問題。近幾年來，為發(fā)展縣域經(jīng)濟，改善基礎(chǔ)設施條件，政府普遍加大了基礎(chǔ)設施投入，導致地方財政支出快速增長。而縣級財力有限，特別在日常運轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下，可用于基礎(chǔ)公益性項目的財力與實際需求相差甚遠，政府只能以舉債的方式籌集資金用于基礎(chǔ)設施、公共服務、投資環(huán)境等方面的建設。

2.現(xiàn)行財政體制和投融資體制中的不適應導致債務問題。我國財政體制在分稅制改革之后，地方政府存在著嚴重的事權(quán)和財權(quán)相互脫節(jié)，沒有從制度上保障地方政府穩(wěn)定的財政收入來源。中央財政的集中度大幅提高，但中央與地方的事權(quán)沒有科學劃分，大量事權(quán)下沉，地方財政剛性支出項目不斷增多，形成事權(quán)與財權(quán)不匹配的狀態(tài)。在這樣的情況下要求保運轉(zhuǎn)、保發(fā)展，便產(chǎn)生了舉債的壓力。在現(xiàn)有投融資體制下，城市建設投入主要依靠政府，在財政撥款較為有限的情況下，資金籌集主要依賴融資渠道。而地方政府缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺進行舉債。同時這種變相融資模式成為眾多債務問題產(chǎn)生的根源。

3.各地競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松產(chǎn)生債務問題。在競爭日益緊張的今天，政府通過金融杠桿來加大投入，提升競爭力。而2009年由于擴內(nèi)需政策的需要，各大銀行放貸政策相應放寬。在此背景下，政府融資平臺成了銀行放貸的“優(yōu)質(zhì)客戶”，大量銀行貸款流入政府融資平臺，這便造成了政府性債務增量大、增速快的狀況。

4.實施積極的財政政策導致債務增加。國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設施建設和拉動地方經(jīng)濟增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟效益甚微的基礎(chǔ)設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。

5.糧食企業(yè)政策性虧損掛賬造成債務。歷年糧食商貿(mào)系統(tǒng)中采購和流通中的累積虧損，尤其是對政府按糧食保護價收購與市場價的差價形成的虧損，隨著糧食體制改革的不斷深入最終這部分債務由地方財政來兜底償還。

二、對策和建議

1.建立健全政府性債務管理機制，規(guī)范舉債行為。

切實加強政府性債務的管理。要充分認識現(xiàn)階段加強政府性債務管理工作的重要性和緊迫性，切實加強對政府性債務管理工作的領(lǐng)導，按照統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的原則，制定政府性債務管理及責任追究制度。

要統(tǒng)一政府性債務舉借程序，規(guī)范政府性舉債行為。政府舉債必須嚴格遵守國家法律、法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定。要制定政府性債務收支計劃，要加強對舉債項目的可行性研究，對舉債單位的融資方式、償債資金來源進行審核，嚴格把關(guān)。要建立政府性債務備案、審查制度。

要建立和完善舉債償債機制，明確責任主體。政府及其有關(guān)部門（單位）要根據(jù)“適度舉債、講求效益、加強管理、規(guī)避風險”的總體要求，建立“借用還相統(tǒng)一、責權(quán)利相結(jié)合”的舉債償債機制，按照“誰借債、誰償還、誰承擔風險”的原則，明確舉債償債責任主體，嚴格規(guī)范舉債申報程序、資金用途和償債措施。

2.放開地方政府融資渠道。適度舉債對于地方經(jīng)濟發(fā)展具有一定的積極作用，也是投融資體制改革的發(fā)展趨勢，建議在嚴格地方政府舉債資格條件、完善償債機制的基礎(chǔ)上，建立諸如發(fā)行地方市政債券等合法的融資渠道，以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。這是解決地方政府性債務的根本途徑。

3.遏制債務快速發(fā)展。考慮到債務資金在現(xiàn)有地方發(fā)展資金鏈中的重要地位，控制政策應對現(xiàn)有項目貸款和新增項目貸款分類實施，對新增項目貸款要從緊，對現(xiàn)有項目要注意結(jié)合實際情況采取適當?shù)恼{(diào)控力度。

4.分門別類處理存量債務。對于一些有固定經(jīng)營回報和收益的競爭性項目和有收益的公益性（基礎(chǔ)性）項目債務，債務單位如果具有較好資產(chǎn)質(zhì)量，項目運營收入能夠承擔債務融資還本付息責任，應完全按市場化進行運作。對于無收益的公益性（基礎(chǔ)性）項目債務，要根據(jù)債務的形成原由，制定相應的償債機制，應由具體部門或單位負責償還的政府性債務，督促其自行籌集償債資金，保證按時償還，決不能將償債的責任全部推給政府；對確需要動用政府財政資金償還的，政府應通過建立償債準備金制度，將償債資金納入財政預算管理，以保證財政償債有穩(wěn)定的資金來源，償債準備金要嚴格專戶管理。

5.進一步完善風險防控預警機制。一是實行標準控制。根據(jù)各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，分別制定負債率（年末債務余額占當年縣生產(chǎn)總值的比率）、債務率（債務余額占當年綜合財力的比率）、償債率（當年償還本息與當年綜合財力的比例）3項指標，并將此作為對領(lǐng)導干部的考核依據(jù)之一；二是建立風險評價監(jiān)測制度。要從負債率、債務率、償債率、債務展期率（展期債務余額與債務余額的比例）、債務拖欠率（到期未償付債務余額與債務余額的比例）等方面建立政府性債務風險評價指標體系，對債務實行風險預警管理；三是制定化解風險預案。對于政府性債務可能出現(xiàn)的各種風險進行充分評估，在此經(jīng)濟基礎(chǔ)上制定相應的對策和處置預案。

6.對舉債項目實行資金預算管理。在舉債項目建設上要做到科學規(guī)劃，漸次推進，對必須舉債進行建設的項目應堅持量力而行的原則，根據(jù)年度資金來源，編制政府性投資的建設資金預算，報經(jīng)同級人民代表大會審議通過后，由政府及其財政部門組織實施，凡未進入預算管理的項目，財政部門一律不得撥付資金，資金來源不落實的項目一律不得上馬。同時實行債務報告制度，凡有負債的部門或單位，每年必須向同級人大報告?zhèn)鶆盏膩碓础⒂猛尽斶€等情況，并提請人大審議，把減債作為政務公開的重要內(nèi)容，定期公開。

（作者單位：南豐縣審計局）