政府債務審計的幾點思考

近年來，地方政府通過舉借政府性債務等方式籌措了大量建設資金，有效地緩解了城鎮基礎設施建設和社會公共事業發展的資金需求，對加快城市化進程，促進經濟和社會事業的協調發展起到了重要作用。但是，隨著政府性債務規模的迅速擴大，政府財政收支壓力不斷加大，政府性債務風險急劇加快并逐步顯現。同時，由于管理制度不健全，政府性債務在一定程度上脫離了財政管理和人大監督，導致政府性債務結構分散、權責不明、重借輕管現象比較突出。這些問題不僅對地方財政的平穩運行構成潛在威脅，而且直接影響到經濟發展和社會穩定，需要認真研究并著力解決。

一、地方政府性債務審計是經濟發展的需要

（一）一是債務來源多。地方政府債務來源途徑比較多，既有國內的債務、也有外國政府的債務、有直接借入資金形成債務，也有政府出面擔保形成的隱性風險債務，債務構成比較復雜；二是債務資金管理部門比較復雜。地方政府性債務的償債人是地方政府，債務資金使用是相關職能部門或融資部門。一個地方究竟有多少債務、每年新增或償還減少債務等方面一個部門很難進行匯總反映，債務數據不準確。地方政府積極鼓勵和支持相關部門單位進行融資，很少考慮債務使用安全和今后償債能力。沒有一個部門能夠全面準確提供地方政府真實情況，直接影響到領導決策。

（二）監管缺位、管理薄弱。政府債務資金主要用于相關項目配套，資金安排基本上由地方政府直接安排，由相關部門管理使用，部分建設項目法人不明確，有的建設項目管理通過成立臨時指揮部進行全權管理，沒有建立相關管理監督制約機制，并且這些指揮部主要負責人一般由當地黨委、政府領導擔任，導致相關職能部門監督管理流于形式，管理職責不明確，監督管理效果不明顯。

（三）效益不明顯，政府償債壓力增加。地方政府的大部分債務償還期限較長。同時，資金使用主要是公益性基礎設施項目，難以產生直接的經濟效益，地方政府迫于改善經濟面貌，很少考慮項目資金投入的效益問題，也難以顧及今后政府的還債壓力。部分項目隨著償債周期的臨近，地方政府還債壓力日益加大。

二、政府性債務應審計的重點內容

（一）債務總體規模和構成。摸清政府所有債務來源渠道、借款約定用途、債務總體構成、借款期限、還本付息、借款擔保等方面情況。

（二）債務資金管理使用。地方政府是否出臺了債務資金管理使用文件法規，并在實際工作中執行情況，是否截留、虛報、擠占挪用債務資金問題，特別是基礎設施建設項目過程中是否存在招投標、監理、資金結算撥付、工程建設質量與安全等方面的問題，要進行深入全面、細致審核調查，發現問題，分析原因。具體如下：

一是否制定了有關債務資金管理辦法，對債務資金使用的范圍、資金管理是否進行明確的細化和規范，將政府投融資管理納入制度化、規范化、科學化軌道，確保政府投入產出的良性循環。

二是實行績效評價制度。由財政部門每年有選擇性地對建設項目進行績效評價，重點評價項目的必要性、債務計劃的科學性、負債資金的使用情況、財務管理制度的執行情況和償債資金落實情況，對存在問題提出改進意見，確保資金的高效運作，發揮資金最大的效益。

三是加強監督。檢查政府在每年年初將上一年度的政府債務項目的實施情況，債務余額變動情況，本年度的實施的項目、預計的貸款計劃，是否增加貸款規模、還貸計劃等通過專題調研等方式加強其監督檢查。

（三）地方政府還債情況及償債能力。審計調查債務資金項目使用效益情況，評價項目建設管理績效水平，政府是否建立科學完善的償債機制。政府在每年年度預算中，科學統籌安排好現有的財力，在保工資、保運轉的前提下，將本年度財政擔保的債務本金及利息是否全額納入預算，科學有效地化解政府債務，防范財政風險。并根據地方政府財力、經濟發展前景和目前償債情況，進行綜合分析，提出規范管理地方政府性債務、有效化解債務的建議。

（四）延伸調查項目單位債務總體情況及構成。主要是從總體上調查項目單位債務的情況，由于項目單位經濟發展不平衡，有的債務最終還是由地方政府承擔償債義務，掌握調查這些債務有利于分析地方政府整體債務現狀和償債風險。

（五）注重鄉鎮債務情況，本次審計只對縣以上政府債務進行審計，但鄉鎮在經濟建設中如學校、衛生院、鄉村道路、招商引資等有關建設中形成的債務也不少，在這次審計中應予以重視。

三、政府性債務審計方式方法

近幾年來，對政府性債務進行的審計調查，由于審計工作方案制度不完善、審計隊伍整體素質不高，債務資金管理使用涉及到地方黨委、政府的宏觀決策，地方經濟發展特別是城市基礎設施建設也需要資金，地方財力本身就不足，政府投資項目和資金大部分依靠融資金解決，審計反映問題會影響到地方政府今后融資?；诘胤綄徲嫏C關工作環境和審計方式方法等方面因素，地方審計機關很難全面系統摸清政府情況，審計查出的問題整改效果較差，制約審計職能作用的發揮。對政府性債務應采取“上審下”和“交叉審”的方式，如對全省“普九”債務的審計調查，效果就非常好。不但摸清了債務規模，反映存在的問題，提高地方審計機關權威，更重要的是促進轉變審計思路，提高審計新技術、新方法運用水平。建議參照以上審計方式方法，科學制訂統一審計工作方案，加大審計過程中跟蹤督查力度，嚴格責任考核獎懲，確保審計質量。

（作者單位：上饒縣審計局）