電信重組第二方案建議

一、改革方案的回顧與分析

在中國的電信改革歷史上，骨干網(wǎng)競爭方案，可以追溯到周其仁最早的改革方案。最新的建議包括闞凱力提出，要增加互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)運營商的數(shù)量，比如把中國移動和廣電都加進來；增加骨干網(wǎng)運營商的互聯(lián)互通的點，這種骨干網(wǎng)運營商的互聯(lián)互通是互不結算，作為強制性的要求。包括舒華英提出，第一步，建議發(fā)改委開放固網(wǎng)寬帶業(yè)務，允許三大運營商都來做此業(yè)務，形成有效的市場競爭，第二步，允許民營資本和大型的互聯(lián)網(wǎng)公司進入電信行業(yè)。

與周其仁提出的方案比較，同是骨干網(wǎng)競爭，他的方案前提假設是數(shù)網(wǎng)競爭結構。缺點在于其中自然壟斷活動與競爭性活動的主體都是主要運營商，已不適應當前情況。我們這一方案中，網(wǎng)業(yè)分離，競爭性活動的主體不再限于主要運營商。

與闞凱力、舒華英的建議比較，同是骨干網(wǎng)競爭，我們這一方案中不包含中國移動和廣電。主要原因在于改革原則著眼于消費者利益，而非運營商。中國移動與廣電與現(xiàn)有壟斷者規(guī)模或體制差異過大。與我們設想的骨干網(wǎng)競爭效果不一致。廣電加入骨干網(wǎng)應在臺網(wǎng)分離后再加考慮。

二、方案思路

該方案包括骨干網(wǎng)運營改革方案和用戶駐地網(wǎng)運營改革方案兩大部分。前一個方案，是對國家原來給予的對電信、聯(lián)通扶持政策所形成的市場支配地位，圍繞網(wǎng)間結算和資費體系，進行大規(guī)模的調整。后一個方案，是針對用戶駐地網(wǎng)，即“最后一公里”的自然壟斷，采取的措施。該措施和方法在美國、新加坡等國家都取得了很大的成功。

（一）骨干網(wǎng)運營改革方案：建議成立獨立第三方非主營交換中心

1、簡要背景回顧和政策演進線索

中國電信、中國聯(lián)通的行政性壟斷有歷史原因。當初移動分出，固網(wǎng)降價，導致中國電信、聯(lián)通虧損，電信主管部門對互聯(lián)網(wǎng)接入服務進行政策扶持，讓中國電信、網(wǎng)通以外的運營商都向他們結算流量費。此后價格雖有調整，但并未改變其它運商向他們單向結算流量費的規(guī)定。這個政策建議進行調整。

政府給予中國電信、中國聯(lián)通的行政性保護形成的壟斷包括，國際出入口，網(wǎng)間結算，基礎運營商，電話線四類。其中，既有行政壟斷地位（如國際出入口），也有自然壟斷（如電話線），隨著固定電話向寬帶接入市場遷移，在寬帶市場中開始形成新的壟斷，這是當初政策未預見的問題。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在應用方面，特別是在數(shù)據(jù)業(yè)務方面，出現(xiàn)了大于主要電信運營商整體市值規(guī)模的龐大市場。在美國，蘋果公司市值超過了奧地利國民生產(chǎn)總值，超過美國政府全部現(xiàn)金。原有語音、數(shù)據(jù)不分，基礎業(yè)務、增值業(yè)務不清時制定的政策，嚴重阻礙了數(shù)據(jù)業(yè)務、互聯(lián)網(wǎng)增值業(yè)務的發(fā)展。至少使中國損失了中國移動加中國聯(lián)通加中國電信的總市值規(guī)模的GDP，使中國面臨寬帶、3G上被美國等發(fā)達國家邊緣化的危機。

目前政策調整主要針對行政性壟斷、自然壟斷之外，市場部分形成的壟斷。對國家賦予中國電信、中國聯(lián)通的行政壟斷地位不反對；對中國電信、中國聯(lián)通在電話線上形成的自然壟斷不反對，主要反對中國電信、中國聯(lián)通濫用上游的行政性壟斷地位和自然壟斷，對數(shù)據(jù)業(yè)務和應用市場競爭者進行的壟斷行為、不正當競爭行為和妨礙創(chuàng)新、損害消費者利益的行為。這是提出骨干網(wǎng)競爭（“獨立第三方非主營交換中心”是其具體方式）的意旨所在。

2、方案思路

指導思想是尊重現(xiàn)有行政性壟斷和自然壟斷的前提下，通過充分市場競爭，保護網(wǎng)民和消費者利益。原則包括三點：一保護消費者利益；二推動產(chǎn)業(yè)和企業(yè)創(chuàng)新；三促進市場競爭。

建議國家建立“獨立第三方非主營交換中心”。主體為獨立第三方；非主營，是指非主要運營商，指除中國電信、中國聯(lián)通之外的包括廣電、鐵通和其他有實力的ISP。初期，由中國電信、中國聯(lián)通向“獨立第三方非主營交換中心”各提供1000G帶寬，不收流量費，強制性互聯(lián)互通。以后每年隨著業(yè)務量增加而動態(tài)地增加該互聯(lián)帶寬。

建立“獨立第三方非主營交換中心”不是為了贏利，而是為了限制中國電信、中國聯(lián)通濫用行政性壟斷和自然壟斷形成的支配地位，在競爭性業(yè)務的市場活動中進行經(jīng)營性壟斷。

“獨立第三方非主營交換中心”的經(jīng)營原則是保障基礎的投入產(chǎn)出，不以贏利為目的。價格一年一談，半年一議。由發(fā)改委價格司管制，通過協(xié)商，制訂新價格。管制頻律要與技術進步同步。

獨立第三方參與，包括允許民間資本、大型互聯(lián)網(wǎng)公司和地方在內的各種投資主體參股組建中心。政策依據(jù)是“支持民營資本進入電信業(yè)”，通過市場開放，逐步引入非公有制競爭主體，來促進和推動有效市場競爭格局的形成。

為此，需要完善電信資源保障制度、互聯(lián)結算制度、競爭監(jiān)管制度等。

“獨立第三方非主營交換中心”平行于國家交換中心(NAP)。現(xiàn)有國家交換中心，囿于沒有形成依市場和技術變化動態(tài)定價的機制，以及過于行政化而非市場化，未能發(fā)揮當初設計的作用。新建立的“獨立第三方非主營交換中心”，通過動態(tài)調節(jié)價格，由市場化的各運營方參與，要實現(xiàn)以下作用：

一是通過降低互聯(lián)網(wǎng)服務提供商（ISP）的運營成本，進而顯著降低最終用戶的互聯(lián)網(wǎng)訪問費用。有助于讓社會中更大比例的人群能夠負擔得起互聯(lián)網(wǎng)寬帶價格。

要改變電信南北拆分后，由于中國電信、中國聯(lián)通互聯(lián)互通障礙，使企業(yè)和單位被迫同時接入中國電信、中國聯(lián)通，從而導致接入高成本的問題。

二是維護國家信息主權完整性。

確保南北互聯(lián)互通，使國內流量（比如北方發(fā)送者發(fā)至南方接收者的流量，或相反方向流量）可以使用相對低廉的連接，本地流量（比如本地發(fā)送者發(fā)至本地接收者的流量）只使用相對低廉的本地連接，而不是昂貴的國際鏈路。

改變目前用戶南北互聯(lián)，不如通過美國迂回速度快的怪現(xiàn)狀，維護國家信息主權的完整性。

二是推進行業(yè)和企業(yè)創(chuàng)新，“獨立第三方非主營交換中心”使所有方都能以優(yōu)于單獨接入的較低共同成本接入網(wǎng)絡，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)技術、業(yè)務支撐服務和應用服務的創(chuàng)新發(fā)展。鼓勵當?shù)貎热莺蛻贸绦虻陌l(fā)展。

三是“獨立第三方非主營交換中心”可以改善當?shù)赜脩舻幕ヂ?lián)網(wǎng)訪問質量。在提高帶寬之外，推動中國克服以相對國際水平“服務低、價格高”為特征的寬帶瓶頸。

歷史證明，我國十年前放開ICP等業(yè)務，導致中國出現(xiàn)2500億美元互聯(lián)網(wǎng)公司的市值，規(guī)模直追三大運營商的巨大互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)（相當于滬深兩市藍籌股第一名的產(chǎn)業(yè)）。“獨立第三方非主營交換中心”的成立所激活的ISP產(chǎn)業(yè)、云計算產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等，將創(chuàng)造6000億美元以上市值，超過三大電信運營商總市值若干倍。徹底解放中國先進生產(chǎn)力。

（二）用戶駐地網(wǎng)運營改革方案：POP方案（大網(wǎng)業(yè)分離方案）思路

1、基本形勢判斷與改革針對性

中國寬帶產(chǎn)業(yè)在倒退，而不是在進步。倒退的主要標志不是帶寬，而是同等服務下價格水平與國際的差距在擴大。

解決問題主要有兩種辦法，一是發(fā)展，二是改革。發(fā)展主要是增加投資，現(xiàn)行的體制不變。缺點是按阻礙生產(chǎn)力的生產(chǎn)關系來進行生產(chǎn)力投入，會使生產(chǎn)力效率下降。改革主要是變革體制，改變阻礙生產(chǎn)力的生產(chǎn)關系，以此釋放生產(chǎn)力潛能，在增量改革中減少改革阻力。

我們認為改革現(xiàn)行體制，開放市場，降低市場準入門檻，才是根本的解決之道。必須改革壟斷體制，增加新的競爭主體，加強對壟斷者的監(jiān)管。同時，在應用部門增加投資，國家對寬帶產(chǎn)業(yè)的投資，首先是投資到應用部門，以市場競爭的方式，由應用部門購買服務的方式，讓資金回到寬帶運營商的層面。解決普遍服務與企業(yè)保值增值之間的內在矛盾。

針對當前突出矛盾，需要把電信改革聚焦到網(wǎng)業(yè)分離上來。

目前，主要電信運營商網(wǎng)業(yè)合一的一個主要表現(xiàn)是獨家壟斷物業(yè)小區(qū)與開發(fā)商之間的合同，長達八到十年。網(wǎng)業(yè)分離后，物業(yè)公司要與多家運營商簽訂合同，允許多家接入，讓消費者隨便選擇。無線接入的最后一公里，也取決于骨干網(wǎng)是否與競爭業(yè)務分離。

所謂POP點即網(wǎng)絡服務提供點（或稱局端），通常POP點越近則線路信號損耗越小，可為連接用戶提供的帶寬保障越高。POP點是寬帶數(shù)據(jù)業(yè)務的重要載體，基礎帶寬則是這些業(yè)務最重要的承載體。中國電信受限于缺乏數(shù)據(jù)核心業(yè)務能力，在IPTV、互聯(lián)星空等業(yè)務方面發(fā)展不理想，而且限制了其它更有競爭力的市場競爭主體的更大發(fā)展空間。

2、指導思想與原則

指導思想是推進國家寬帶計劃，維護國家利益和用戶利益。國家利益主要是信息安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益；用戶利益主要是指讓消費者有選擇權，降低應用部門的使用成本，提高經(jīng)濟學意義上的網(wǎng)絡外部性價值。

網(wǎng)業(yè)分離的判斷原則是，第一，只要不是自然壟斷，就放開競爭。最終價格中，包含一塊份子錢，交給自然壟斷經(jīng)營方；自然壟斷方的其它業(yè)務可剝離，進入市場競爭；第二，促進數(shù)據(jù)業(yè)務量和應用業(yè)務量增長，促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，延長高附加值產(chǎn)業(yè)鏈；第三，有利于以更低的價格為消費者提供服務。

3、具體做法

具體實施可是以POP點與骨干網(wǎng)分離的方式，實現(xiàn)主要運營商與外部競爭主體之間的網(wǎng)業(yè)分離。

改革可以借鑒新加坡城市寬帶模式，由地方政府組織財團進行寬帶光纖接入網(wǎng)的投資和部署，政府采取招投標方式，對寬帶光纖接入網(wǎng)運營商進行選擇。

城市寬帶光纖接入網(wǎng)運營商，由各方投資組建，國家組的電信運營商可以參股，但是，電信運營商及各股東均不得參與運營。由四大運營商的收入中抽成給城市寬帶光纖接入網(wǎng)運營商。POP點運營商的定價及結算，由政府監(jiān)管。

用戶端的光纖接入，是寬帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個關鍵點。將地方投資寬帶光纖接入網(wǎng)絡建設，作為國家寬帶戰(zhàn)略的重要組成部分。以光纖接入為主，WIFI接入為輔助。

POP點運營商可以發(fā)債及融資，政府可以投資應用部門的購買POP點服務的方式進行補貼。地方政府、開發(fā)區(qū)、縣一級政府均可以設置POP點運營商。

中國電信、中國聯(lián)通已經(jīng)建立的POP資源，全部以投資入股的方式納入地方POP點運營商。

在地方POP點，四家全國性的運營商的網(wǎng)絡節(jié)點均可以接入到這個POP點，按照用戶選擇的業(yè)務量，全國性運營商與地方接入點運營商之間進行結算。

POP點運營商，可以仿現(xiàn)行的高速公路投資建設與運營模式運營。