從政府項目管理角度看我省農村危房改造的新挑戰

今年是我省農村危房改造實施的第四個年頭，從農村危房改造試點以來，我省積累了很多經驗，創造了“貴州模式”，其工作成效和社會效益值得稱道。根據《貴州省農村危房改造工程總體規劃方案(2009—2016年)》，我省原計劃用8年時間完成全省192.48萬戶農村危房改造任務，截止到2010年底，我省已完成60余萬戶農村危房改造。

自栗戰書書記和趙克志省長來到貴州后，對我省發展戰略和發展目標進行了新定位，對于民生的關注更為迫切，提出了我省“三個同步，一個爭取”的目標。經過重新規劃，我省決定提前兩年把全部農村危房改造完畢，即每年改造40萬戶，到2014年將最后10多萬戶改造完畢。從2009年我省全面實施農村危房改造以來，平均一年改造完成近30萬戶，這已是全國所有實施農村危房改造的省份中數量最多的，壓力也是最大的，而每年40萬戶的改造目標將帶來更大的壓力。因此，直面新挑戰，創新政府公共項目管理思路顯得更加迫切。

項目管理就是以項目為對象的系統管理方法，通過一個臨時的、專門的柔性組織，對項目進行高效率的計劃、組織、指導和控制，以實現項目全過程的動態管理和項目目標的綜合協調與優化。同一般項目相比，政府公共項目通常被認為具有一些獨特的特征，主要表現為對政府項目的法律約束、公眾問責和公共資源的使用三個方面。政府項目管理的重要性在當前經濟環境下日益凸顯，從政府宏觀管理的戰略層面到具體項目的實施，項目管理已融入到政府經濟社會管理的各個環節。在政府公共工程及許多大規模的復雜項目中，政府部門處于項目綜合管理者和協調者的地位，政府項目管理的水平直接影響著政府大規模項目的成敗。

針對農村危房改造這一特定項目，現從以下幾個方面探討下一步工作的制約和面臨的問題。

一、農村危房改造項目的進度管理

項目進度管理是指在規定的時間內，擬定出合理且經濟的進度計劃，并在過程中實時檢查實際進度是否按照計劃要求進行，若出現偏差，需要及時找出原因，采取必要的補救措施或調整、修改原計劃，直至項目完成。

1、項目進度計劃的編制。按照項目管理的要求，進行項目進度計劃的編制要完成項目描述、項目分解、責任分配、關鍵工作點的確定、進度安排等內容，作為項目控制的基礎工作。每年40萬戶的危房改造任務，這是我省農村危房改造省級年度計劃目標，具體到各縣市區以及村鎮，也制定了具體實施方案，明確總體改造任務和年度目標計劃，明確改造對象、改造標準、補助資金、改造時限、責任單位、責任人和工作措施，基本上完成了項目進度控制的計劃要求。但是，在此過程中對項目資源的估算、項目活動持續時間的估算以及項目關鍵工作點的確定還缺乏充分和具體的分析。通過相關調查，我省農村危房改造工程順利實施的困難反映如下：(1)農民籌資壓力，占比38.89％；(2)政府資金壓力，占比18.89％；(3)技術指導缺乏，占比13.33％；(4)農民工匠缺乏，占比13.33％；(5)補助對象的確定，占比7.78％；(6)工期的順利推進，占比4.45％；(7)操作過程的公平公正，占比3.33％(該數據來源于貴州省社會科學院《農村危房改造問題研究》課題組2010年調查結果。下同。)因此，目前看來我省農村危房改造進度控制至少有三個關鍵工作點：資金到位、技術能力到位、對象控制到位。確立好關鍵工作點，有助于在過程控制中抓住重點，全力攻克。

2、項目的進度控制。按照不同管理層次對進度控制的要求分為三類：項目總進度控制、項目主進度控制和項目詳細進度控制。農村危房改造項目可分為省級進度控制、縣(市級)進度控制和村級進度控制等，要求各個控制層時刻對每項工作進度進行監督，對出現進度偏差的工作采取必要措施，以保證項目按照原定進度進行。做好項目的進度控制，要建立項目管理信息制度，加強各方面的綜合協調和監督。尤其是針對年度改造任務量的加大，各類資源的約束加大，關鍵工作點的壓力加劇，如何進行資源平衡、調整項目關鍵路線、根據進度管理計劃和實際進度情況進行績效衡量和偏差控制，是我省農村危房改造按期完成的重中之重。

二、農村危房改造項目的費用管理

費用管理主要包括費用估算、費用預算和費用控制，確保在預算條件下項目按時完成。

1、費用估算。根據相關估算，每年完成40萬戶農村危房改造約需要90多億元，除去國家財政的支持，我省需要投入50多億元。資金壓力是我省農村危房改造最大的壓力，其中農戶自籌資金困難，是困擾農村危房改造最主要的矛盾之一；公共設施配套資金不足也是我省農村危房改造工程中較為突出的問題。因此，找出資金缺口解決辦法，形成項目費用估算支持系統和費用管理計劃，是農村危房改造費用管理的基礎。

2、費用預算。費用預算是指合計各個活動的估算費用，以建立費用基準。費用預算除了一般編制依據外，政府項目還有一項額外的依據，即“年度預算周期”，這是一個獨特的通常也是最困難的時間約束。為了預防濫用，政府機構預算資金僅在一段時間內有效。預算通常一次只適用于一個財政年度，這意味著項目通常只能按年度劃分。對具體的危房改造工程而言，如果跨年度完成的話，需要作好資金的整體調配以使資金使用成效最大化。

在政府項目管理中，還涉及“配套出資”、“配比出資”等概念。如果某個單獨項目的資金來源于多個項目集或來源于跨財政年度的預算，這就被稱為配套出資。我省農村危房改造工程“資金捆綁”使用就是配套出資的范例。如各地新農村建設中的村莊整治資金、農業部門的沼氣池建設資金、畜牧部門的圈舍改造資金、水利部門的人畜飲水工程資金、林業部門的村寨綠化工程資金、交通部門的通村公路通村油路項目資金等等，都是政府機構按照項目集編制預算，那么單個項目(農村危房改造項目)從這些項目集中的一個或多個獲取資金來源，“捆綁使用”，就能將多個項目集的管理費用最小化，資金使用效率最大化，并對多個項目集的目標作出貢獻。

配比出資是一種按項目集配套出資的方式。當政府授權下級政府機構進行項目實施時，要求下級機構支付一部分項目費用。這種方式確保了下級機構對項目負責。我省農村危房改造除了國家和省級財政資金的投入外，還要求各市(州、地)、縣按照一定的比例實行補助資金匹配，但由于我省各市(州、地)的發展不平衡，很多地區基本上是吃飯財政，所以在匹配資金上困難極大，形成了較大的資金缺口。

實施農村危房改造工程，核心是要解決好資金籌集問題。對于貴州這樣一個“欠發達、欠開發”的省份，無論是農村危房戶，還是各級政府，都面臨著巨大的資金壓力，因此，在極力爭取國家資金的同時，也要拓展資金來源渠道，進一步將分散的各類救災、扶貧、新農村建設資金有條件地整合到危房改造中來，并對各級財政投入建立制衡機制和互動機制，同時發揮銀行的金融支持和社會的幫扶功能，以保證資金的順利籌集。

3、費用控制。政府公共工程的費用控制與工程項目的費用控制有一些區別。后者通常與技術管理、進度管理相依存，在成本、技術、進度三者之間作出綜合平衡。而政府公共工程由于資金主要來源于財政支付，其目標是服務于民眾的福祉，而不是為了財務成果，因此，其費用控制除了考慮技術、成本、進度的綜合平衡外，還要注重執行和落實的政治、社會和法律責任以及項目團隊作為公共利益服務者的責任。

我省建立了農村危房改造工程專項資金管理辦法，并實行縣級專帳管理，專款專用，同時開展農村危房改造專項資金審計工作。在對危房改造進行的跟蹤審計中，揭示了存在的一些問題：如有的地方配套資金沒有及時足額到位，有的地區沒有嚴格按規定“專戶存儲、專帳管理、?？顚Ｓ谩?，很多危改資金管理單位財務制度不健全，有的單位擅自提取或違反規定收取項目管理費和其他費用，還存在虛列危改農戶、提高補助標準以套取危改資金，貪污、私分危改資金等行為。調查結果也顯示，近10％的被調查者認為農村危房改造工程中存在資金安全使用問題。

因此，對下一步的農村危房改造工程，強化資金使用的監督管理，采用費用控制系統和項目績效衡量分析、項目績效審核等技術措施提升資金使用的效率，是值得關注的一個重要方面。

三、農村危房改造項目的質量管理

從項目作為一次性的活動來看，項目質量由項目范圍內所有的階段、子項目、項目工作單元的質量所構成，亦即項目的工作質量；從項目作為一項最終產品來看，項目質量體現在其性能或者使用價值上，亦即項目的產品質量。針對農村危房改造項目，其工作質量指向整個改造過程的組織、實施、控制等活動的完成情況，其產品質量則具體指向改造或新建的農房。前者需要依靠流程措施保障，如采取質量計劃工具和技術、加強質量監督和審核、建立質量保證體系等等；后者更加需要加強技術指導、規范控制、原材料把關、關鍵部位質量檢測等。

進行質量控制的途徑一般有六個步驟：建立目標、建立診斷分析方法、建立行動計劃、實施、行動計劃的后續措施、定期審查和更新，這六個步驟事實上就是一個PDCA循環的子過程。反觀我省三年多的農村危房改造，事實上已基本實施了質量控制的PDCA循環，如我省農村危房改造在部署時就堅持規劃引導，制定了質量管理措施，強化了質量保障體系，實行嚴格的建房責任制、驗收責任制等制度。在危房改造過程中采取實地督查以及明查暗訪的方式，組織督查組深入各地開展督促檢查工作，幫助各地查找問題，分析原因，提出工作建議，做好有關協調服務工作，一旦發現問題，及時發布通知指導下一步工程實施，逐步完善了質量控制措施和辦法。應該說，我省農村危房改造從實施項目活動的角度來看，質量保證過程是可控的，組織控制水平是不斷提高的。

但是另一方面。從危房改造后的成果質量而言，還存在一些隱患。在各地對危房改造的施工檢查中發現存在許多質量問題，如有的沒有按圖施工，結構隨意；有些基礎埋置深度不夠，主體結構中承重墻、挑梁等強度不夠；很多構造柱和圈梁幾乎不按要求設置等等。這些問題的存在與實施危房改造的主體有關。長期以來，農民建房一直以自建為主，一般都是憑借傳統經驗和建筑施工常識進行，專業水平低、工藝落后；在建筑管理上，我國一直是二元化管理模式，尤其是在西部落后省份，村鎮建設管理機構和專業技術人員缺乏，對農村建筑質量和安全的管理、監督、指導極其有限。反映到農村危房改造工程上，表現為技術力量嚴重不足、農民工匠欠缺、專業指導有限、原材料質量控制不力、施工技術水平較低等等，為了不使新建房屋又成危房，迫切需要強化危房改造技術支持，找到可行辦法加強對建房質量進行控制。

質量、進度、費用控制是項目實施最基本和最關鍵的“三控制”，在這三方面我省的農村危房改造工程都面臨著新的挑戰，而項目的信息管理、溝通管理、沖突管理、風險管理等方面也還存在諸多需要完善的地方。但是，在前無古人的情況下我們已經走出了一條具有貴州特色的農村危房改造之路，我們相信，挑戰也是機遇，隨著政府公共管理水平的進一步提高，在我省的農村危房改造工程中將出現更多的亮點和經驗。

責任編輯：李華