“事業人”鐵飯碗還能捧多久

在我國，有這么一個部門，其成員被稱為“國家干部”，但又不屬于公務員，不受《公務員法》管理；他們從事的既有行政管理，又有公共服務，甚至還有經營性活動。這就是事業單位。

我國有126萬多個事業單位，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。計劃經濟時代，事業單位承擔著教育、醫療、科研等極為重要的社會職能，它的存在是對西方“公共服務市場化”的否定，是社會主義優越性的重要標志。

改革開放以后，“市場”被重新認識。但在我國的意識形態里，市場提供公共服務的能力始終受到懷疑。于是，事業單位依然被保留下來，成了“行政”與“市場”的中間地帶。但30年來，事業單位提供公共服務的職能實現得并不理想，圍繞事業單位“提高效率、精簡機構、規范運作”而展開的改革也從未停止。1978年開始的事業單位改革，重點是順應教育、科技體制改革的要求，恢復職稱評審、擴大事業單位人事管理自主權，對聘用制進行初步探索。黨的十四大明確提出，要按照機關、企業和事業單位的特點，建立分類管理的人事制度。2002年，《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》出臺，標志著一種新型的、符合社會主義市場經濟要求的事業單位人事制度開始建立，我國機關、企業、事業單位分類管理的人事管理體制框架基本形成。2006年10月，原國家人事部出臺了《事業單位崗位設置管理試行辦法》。2008年3月，國務院印發《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，并在5省市開展事業單位工作人員養老保險制度改革試點，事業單位人事制度改革進入攻堅階段。2009年伊始，績效工資制度在義務教育學校開始實施，國務院規定，到2010年，該制度在所有事業單位全面鋪開。

來自高層的判斷認為，面對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分，事企不分，機制不活。公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高。支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。公共服務的落后，是對民生發展的直接制約。

今年4月初，中央已經確定了一張事業單位分類改革的時間表，預計到2015年，中國將在清理規范基礎上完成事業單位分類；到2020年，中國將形成新的事業單位管理體制和運行機制。一度躑躅不前的涉及數千萬人利益的事業單位改革，再度被提上議事日程。

竹立家：應實行行政、市場“二分法”

事業單位改革是繼之前進行的土地承包制改革和國有企業轉制改革之后的又一項重大改革措施，但其意義要比土地改革和國企改革重大得多。之前的改革涉及土地、市場化和效率的問題，而事業單位改革涉及的是“人”的問題。事業單位聚集了我國大部分科技和管理精英，其高職高管人員大約占我國高職高管總數的70％以上，是黨和國家的寶貴財富，改革必須有利于發揮這些人為國為民服務的積極性。共和國能不能發展，發展的速度和質量如何，黨和政府的威信，老百姓對黨和政府的信任度，都同他們的工作效果息息相關。

事業單位改革的目標和價值取向應該設定為：為社會提供更完善的公共服務。這是由事業單位的公共機構性質所決定的。公共機構包括公共政策制定部門，即政府機構；附屬于政府機構的公共政策執行機構，即我國所謂的“事業單位”；關乎國家命運、人民日常生活和社會平穩運行的戰略產業，即公共企業。事業單位是政府公共政策的執行機構，當前我國公共服務不到位的很重要原因，就在于事業單位的公共服務不到位。因此，離開這個目標談事業單位改革(比如有人提出事業單位改革的目標是裁員、降低成本、減少編制，等等)，改革的結果會導致事業單位的公共服務更差，人員更沒有聚集性。

改革的主要方式方法，在于對事業單位組織機制、運作方式進行改革，即完善事業單位的激勵機制，調動工作人員的積極性，使之能更好地提供公共服務，而不是簡單地進行一些工資制度、薪酬制度、設崗制度等方面的改革。實踐證明，這樣的改革措施不僅沒能激發事業單位的積極性，反而起了反作用。

實行行政、市場的“二分法”。根據國外的成功經驗來看，凡是在公共機構工作，通過公共財政受薪的人員，都應該納入“公務員”管理序列，同時將公務員按照行政、技術、管理等不同職能進行分類。我國現在的分類方法實際上是“三分法”，在行政、市場之外，還有一個事業單位、國企高管的“灰色地帶”。我主張實行行政、市場的“二分法”，將事業單位工作人員和國企高管全部納入公務員管理，受《公務員法》調控。其原因和好處有三：一是可以打破當前較嚴重的“官本位”狀況，只要是在公共機構工作就人人平等。而我們現在的狀況是，將公務員和事業單位工作人員分列，后者參照前者定級別、工資、退休待遇等，而實際上二者的地位和待遇都存在差別，似乎公務員更加“高人一等”。其次，地位待遇統一，能調動其工作積極性。再次，也便于對這一群體進行監督和管理。當前，由于中國該納入公務員管理的部門沒有納入公務員管理，一些公共機構利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款，把服務變成滿足部門和個人利益的需要，而他們又處在《公務員法》和公務員組織紀律的調控之外。納入公務員統一管理，便于杜絕這些問題的發生。

(作者系國家行政學院教授)

朱春奎：從事業單位到法定機構

推進事業單位向法定機構轉變，首先需要明確的是，法定機構改革的取向是“從身份到契約”。法定機構倚重合同治理，對外要與政府委托部門簽訂行政合同，形成公法關系；對內要與聘用員工簽訂勞動合同，形成私法關系。這種基于平等自愿的合同治理，彰顯的是行為的公務性而非身份的官方性，實現了從強調單方性、強制化、命令—服從式的行政管理，向推崇平等、自愿和意思自治的合同治理的轉變。也就是說法定機構的改革路徑必然是去行政化、合同化的路徑。

其次，法定機構的改革路徑必然是一個法定化的路徑，這是法定機構自身由法而定所決定的。顧名思義，法定機構只能依法而定，如何實現機構的“法定化”是問題的關鍵。在統一的《法定機構法》出臺前，宜采取統分結合、條塊互補的法定化模式：“統”就是指在“條”上由上位法規定一個適用于全行業的統一性制度框架，就該類法定機構的法定職責、管理方式和運行機制作出原則性規定；“分”就是指在“塊”上由下位法結合地方實際作出有針對性的制度安排，細化當地法定機構的法定職責、管理方式和運行機制。

最后，要準確選擇法定機構改革對象，選取恰當突破口。按照分類改革的精神，現行事業單位主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構，法定機構不適用于此類事業單位；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業，法定機構一般也不適用于此類事業單位，除非是范圍非常有限的特許經營領域；主要從事公益服務的，要強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管，法定機構主要適用于此類事業單位。就公益服務類而言，法定機構又主要適用于純公益領域，包括義務教育、公共文化、公共衛生、群眾體育、生態資源和環境保護等，至于準公益領域的事業單位，包括非義務教育、非營利醫療衛生等，一旦市場發育成熟即可納入轉企改制之列，因此轉為法定機構的必要性不大。同時，在適用法定機構的單位中，也要選擇最適于由法定機構來提供的公共服務領域或項目來作為突破口。起步如果是不恰當地選擇，那么其效果就不會從一開始顯著地表現出來，從而被廣泛認可，并為其后的進一步改革鋪平道路。

(作者系復旦大學教授)

李軍鵬：必須利于推進基本公共服務均等化

基本公共服務均等化是我國公共政策的主要目標。基本公共服務是以政府為主的公共部門為人民群眾提供的基本民生保障，是以全體社會成員分享改革發展成果為目標的制度安排，包括保障人的基本生存權、基本能力、基本健康需要的公共服務。基本公共服務均等化核心在基本公共服務一體化。然而，在我國城鄉之間、不同所有制單位之間、群眾和干部之間，基本公共服務資源的分布仍然存在較大差別。由于干群區隔、城鄉區隔、所有制區隔，我國基本公共服務體系也體現出了不同人群不同制度、不同保障水平的差別，出現了基本公共服務“碎片化”的現象。

我國的事業單位改革正站在一個新的歷史起點上，就是我國正處在基本公共服務均等化的重要歷史時期。事業單位改革要堅持基本公共服務均等化的目標，防止出現“逆基本公共服務均等化”的現象。具體來說，有如下標準：第一，是否建立了一個統一的公職人員養老金制度。從國際慣例來看，許多國家都建立了統一的公職人員養老金制度，有些國家還將公立大學、公立醫院的工作人員納入公務員管理。推進事業單位改革，應統籌形成統一的包括公務員、公共服務提供人員在內的公職養老金制度，不應形成政府部門公務員、事業單位中的“參照公務員”與事業單位雇員、派遣制員工的新的分割與不均等的狀況。第二，是否建立了一個統一的覆蓋全體公職人員的基本醫療衛生制度。要逐步改變目前醫療保障在各個社會群體之間的不均等狀況，逐步建立一個統一的公職人員醫療保障制度。

(作者系國家行政學院教授)

（摘自《社會科學報》）