探索長效機制 謀求“放大效應”

　　江西省于都縣是國家扶貧開發工作重點縣，地處贛州市東部，距贛州55公里，距省會南昌422公里，東連瑞金、會昌縣，南接安遠縣，北靠興國、寧都縣，境內總面積2893平方公里，轄14個鄉9個鎮356個行政村，其中貧困村156個，占43.8％。總人口102.0931萬人，其中農業人口83.6769萬人，占總人口的81.96％，其中低收入以下貧困人口14.8552萬人，占農業人口的17.75％。人均GDP9550元、地方本級收入45452.4萬元、地方本級支出125520萬元、農民人均純收入3573元。
　　
　　一、試點項目進展情況
　　
　　2009年，于都縣被列為全省“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”扶貧開發試點縣。根據本縣的實際情況，于都選擇油茶、臍橙和蔬菜等三大具有優勢特色的產業作為本次項目試點的主攻對象，按照現代農業發展思路，實施貧困村連片開發扶貧，努力形成區域性的扶貧主導產業，做大做強具有當地特色的脫貧致富支柱產業，為貧困地區群眾通過發展產業走上致富路。
　　試點區域項目共覆蓋7個鄉鎮30個行政村，涉及農戶13690戶58860人，整合支農資金34000萬元，其中：中央財政試點資金1000萬元，涉農項目資金、銀行信貸資金、招商引資投入28000萬元，群眾自籌及農戶投資投勞5000萬元?，F在已到位資金達31338萬元，占計劃的92％。其中中央財政資金實際到位928萬元，占計劃的92.8％；部門投入和群眾自籌已到位30410萬元，占計劃的92.2％。中央財政資金主要用于加工橙、蔬菜和油茶等產業新種植補助和產業基地的基礎設施配套建設，自籌資金主要用于農資配送和物技服務及果技培訓中心建設，涉農部門整合資金、招商引資和信貸資金主要用于油茶和蔬菜產業合作經濟組織的建立，農村勞力種、養、加實用技術培訓，移民安置戶產業扶貧到戶貼息及建立移民扶貧合作社。
　　到目前為止，資金總到位31338萬元，占計劃的92.2％。試點區域農民人均收入規劃為3048元，其中貧困村為1603元，項目完成后試點區域農民人均收入為3348元，增9.8％，其中貧困村為1903元，增18.7％。一是投入資金800萬元建設移民集中安置點。其中安排連片開發獎補資金200萬元，完成安置點道路建設15條22公里，飲水工程管道鋪設6000米，排污水溝23處2800米。試點區共有378戶通過發展產業享受獎補政策，到戶獎補資金達40萬元。資金已到位744萬元，占投入的93％，其中連片開發資金已請撥款184萬元，占92％。二是投入27100萬元發展加工橙產業項目。其sUAnZ/a0RwV43tXZpPVMAg==中安排連片開發獎補資金500萬元。加工橙種植面積15000萬畝，改善果園道路150公里，新建50萬立方蓄水池100只，新建200立方蓄水池3只，新建山塘40座，新建庫容萬噸氣調貯藏保鮮庫1座，舉辦縣鄉果技培訓班30期，培訓果農2000人次。印發技術資料1萬份。資金已到位24932萬元，占投入的92％，其中連片開發資金已請撥款468萬元，占計劃93.6％。三是投入4000萬元發展油茶林產業項目。其中安排連片開發獎補資金200萬元。新開發油茶林面積4000萬畝，改造油茶低產林2000畝，新建油茶萬噸提煉加工廠1個，成立油茶專業合作社8個。資金已到位3720萬元，占計劃的93％，其中連片開發資金已請撥款184萬元，占計劃92％。四是投入2100萬元發展蔬菜產業項目。其中安排連片開發獎補資金100萬元。新建蔬菜基地面積達1500畝，舉辦技術培訓班30期2200人次，發放技術資料1.2萬份。資金已到位1942萬元，占投入的92.5％，其中連片開發資金已請撥款92萬元，占計劃92％。
　　
　　二、試點工作總體成效
　　
　　1、基礎設施明顯改善。通過一年試點，項目區域的基礎設施建設得到明顯改善，修建水泥路127公里，行政村通水泥路100％，而縣內非試點區域的行政村水泥路通達率為98.2％。興建和改造小型水庫12座，興修水渠12800米，新增灌溉面積2.28萬余畝，項目區耕地旱澇保收面積達90％以上，而縣內非試點區旱澇保收面積不足85％；在試點區新建飲水工程6處，惠及村民23544人，試點區村民安全飲水率達60％，而縣內非試點區不足30％。
　　
　　2、社會事業穩步推進。試點區域新建村級衛生所8個，新建村部4個，新建農民活動娛樂中心5個，新建(修)學校教學樓8幢4882平方米，學校設施完善功能齊全率達93％以上，而縣內非試點區不足82％，試點區村級文化活動陣地、村級醫療衛生、有線電視等設施覆蓋率達100％，而縣內非試點區不足84％。
　　
　　3、生態建設和生活環境不斷改善。試點區域自然村實行新農村建設和環境整治達90％以上，而縣內非試點區不足85％。試點村森林覆蓋率達80％以上，而縣內非試點區不足60％。
　　
　　4、產業發展勢頭增強。試點區域新建高產油茶林4000畝，改造油茶低產林2000畝，新建無公害商品蔬菜面積1500畝。這些項目有效地解決了一村一品難以解決的問題，切實增強特色產業發展勢頭。這些產業在縣內非試點區僅占試點區域的29％。
　　
　　5、農民收入穩步增長。2008年底，我縣農民人均純收入為3048元，其中貧困村人均純收入為1603元，2010年底我縣農民人均純收入為3573元，其中貧困村人均純收入為1704元。2008年底，我縣項目區農民人均純收入為2985元，比縣內非項目區農民人均減少63元，2010年底我縣項目區農民人均純收入為3739元，比縣內非項目區農民人均增加166元。2008年底，我縣貧困戶人均純收入1603元，2010年底，我縣貧困戶人均純收入1704元，2010年底，我縣項目區貧困戶人均純收入1903元，比縣內非項目區貧困戶人均增加199元。
　　實踐證明，“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作是國家為適應扶貧開發形勢的新變化，探索創新財政扶貧機制，整合扶貧資源，提高扶貧開發成效的一項新舉措。試點一年來，試點項目的機制已逐步建立，平臺已基本搭起，整合效果日益顯現，整個試點過程工作規范有序，工作成效明顯，群眾較為滿意。
　　
　　三、幾點啟示
　　
　　通過一年的探索和實踐，我們深感“整合資金、整村推進、連片開發”作為推進扶貧開發工作再上新臺階的一種扶貧模式，優勢效應極為明顯，創造了許多亮點：一是連片開發扶貧模式具有強大的輻射帶動作用。我縣試點區域30個項目村占7個鄉鎮行政村的38.7％。通過連片扶貧開發項目的實施，試點區域的非項目村也發生了顯著變化，整個區域的農村發展水平得到全面提升。二是連片扶貧開發對政府、社會資源具有強大的聚合功能。資金捆綁問題是長期制約扶貧開發工作的一大難題，而連片開發項目這個平臺有利于各部門項目積極整合，實施項目相得益彰，實施效果尤為顯著。因此目前各部門變被動捆綁項目為主動向試點區域投放項目，通村水泥路、土地整理、果業基地以及新農村建設等方面的項目也都紛紛向試點區域聚集。三是連片扶貧開發對貧困鄉村經濟社會發展具有強大的促進效應。通過連片扶貧開發，貧困鄉村的主導產業、基礎設施、村容村貌、公益事業都發生了翻天覆地的變化，經濟社會發展速度至少提前了3至5年，項目村群眾一舉越過了貧困線，直接跨入了社會主義新農村行列。在規劃基期項目時試點村農民人均純收入為3048元，當年項目完成后試點村農民人均純收入為3348元，一年間提高了300元。
　　
　　四、對亮點的解讀與思考
　　
　　實踐證明，開展“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作具有明顯的綜合效應，可謂一舉多得，利國利民。
　　一是有利于打造支農平臺，破解資金瓶頸。資金問題一直是制約扶貧工作開展、影響貧困群眾脫貧致富的瓶頸問題，試點工作開展以來，縣委、縣政府一直思考這一重要難題?！笆谥贼~”不如“授之以漁”，扶貧工作的關鍵是提高貧困群眾的造血功能，通過扶持產業，帶動群眾脫貧致富。發展特色產業需要啟動資金，貧困群眾自我積累很少，扶貧資金有限，大發展只有通過解決貧困戶貸款難問題，政府按富裕戶或龍頭企業幫扶貧困戶發展的投入額度予以貼息。根據貧困村產業集群連片的實際，全縣共組建起互助金合作社試點村30個，累計投入財政扶貧資金66萬元，吸納農戶入股資金106萬元，資本總額達172萬元。這個“村莊互助小銀行”對于剛要起步的貧困戶可謂是“雪中送炭”，對于具有一定產業基礎的農戶又是“錦上添花”。這一做法，促進了特色產業的快速發展，實現了直接扶貧到戶與間接扶貧到戶的有機結合。
　　二是有利于強化項目的整合功能，激發農戶參與項目建設的熱情。
　　資金整合問題是長期制約扶貧開發工作的一大難題，實踐證明，整合必須有一個兼顧各方利益、各渠道資金主動聚合、持續流向的平臺，這一平臺就是項目。從扶貧連片開發的宗旨來看，也只有項目才能把部門彼此分離的職能，把社會各界獨立的扶持行為整合成一個為扶貧開發服務的系統。為激活各渠道資源主動整合的積極性，我縣創新產業發展獎補機制?？h委、縣政府出臺了一系列發展產業的優惠政策，對參與產業發展的實行以獎代補，且注重向貧困戶傾斜。明文規定在試點區域內，新開發種植加工橙的，一般農戶享受“普惠制”政策，按每畝500元的標準給予開發整地補助，貧困農戶享受“特惠制”政策，按每畝800元標準給予補助；新開發種植高產油茶的，一般農戶按每畝400元的標準給予補助，貧困農戶按每畝600元的標準給予補助；種植無公害蔬菜的，一般農戶按每畝400元標準給予補助，貧困農戶按每畝600元給予補助。這些優惠政策的出臺，激發了廣大農戶參與產業項目建設的熱情。羅江鄉洋坑村貧困農戶李開盛，長期在外幫人管理果園，掌握了豐富的果樹管理經驗，聽到這一優惠政策后，立馬返鄉承包山地開發種植了82畝加工橙，看到屬于自己且長勢日見日好的果樹，老李逢人便說是連片開發的好政策，給他帶來了致富的希望。在試點區域內，象老李這樣投身產業發展的貧困農戶比比皆是，有新開發種植加工橙百余畝、看誰的果園管理更好而暗中較勁的曾昭春、曾昭亮兄弟，有身殘志堅種植反季節蔬菜近10畝、年獲利8萬余元的貢江鎮東溪村村民李小華，還有舉債10余萬元完善老果園滴灌設施、立志建設精品園的七旬老漢鐘滿發……
　　三是培育產業項目的競爭實力，實現了貧困農戶單一開發向產業聯合體集約開發的成功轉型。為培育產業項目在市場的競爭實力，按照“建好基地、培植龍頭、激活流通”的產業發展思路，還在試點區域內，采用以獎代補、產業貼息等方式，創新產業發展組織機制。扶持建設了6個規模以上的果業、油茶、蔬菜基地，培植了9戶投資千萬元以上的龍頭企業。這些基地和企業采用“基地+農戶”、“龍頭企業+農戶”、“專業合作社+農戶”等模式，引導幫助廣大農戶通過參與產業發展，增加收入，最終實現脫貧致富。據統計，區域內共有905戶農民參與產業發展增收，有22名富有勞動力在產業基地務工間接增收。貧困農戶肖北發因要照顧臥病多年的母親，不能外出務工，在基地承包了100畝油茶，目前每月可獲得管護工資700元，再過幾年，基地有收益時，預計每月可獲收入近2千元；梓山鎮身有殘疾的貧困農戶楊金紅在家門口的蔬菜基地從事力能所及的勞動，每月也可獲得900多元的收入。通過創新機制，試點區域內加工橙，油茶林、商品蔬菜產業發展勢頭迅猛，產業規模不斷擴大，品位得到提升。而貧困群眾的積極參與，則實現了貧困農戶單一開發向產業聯合體集約開發的成功轉型。
　　四是有利于促進土地流轉，增加農民收入。按照“依法、自愿、有償”的原則，緊緊圍繞油茶、臍橙和蔬菜等主導產業，積極推進農村土地經營權流轉和適度規模經營，通過典型示范和政府引導帶動，采取互換、出租、轉包、轉讓等形式，積極引導農民參與土地流轉，推行能人帶動型，企業基地型，合作社和協會組織型等模式，使土地更多地向種田大戶、經營大戶集中，使全縣優勢農業、特色農業、特色農業基地實現了集中連片開發，推動了農業生產向規?；?、產業化和現代化方向發展，實現了土地資源的合理配置和農業增效、土地增值、農民增收的目標。鑫民高產油茶發展公司，在段屋鄉楓樹、上塘、圍上、勝利等四個重點貧困村流轉山地8000畝，建成高標準高效油茶基地，該公司將定植好的基地采用反租倒包方式承包給當地農戶管理，約定基地在無收益時按每畝每月7元的標準付給管理方作為管護工資，在有受益時則按投資方和管理方7：3分成。
　　五是有利于改善村容村貌，拉動農村消費。為了保證項目的科學性、可行性和利益均衡最佳化，我縣扶貧、果茶、農業、林業、交通、水利等部門聯手對試點村的村容村貌、生產生活條件、農民收入情況和試點區域內的基礎設施、產業基礎、資源優勢、社會事業及生態環境狀況等進行普查。采取“政府拿方案，群眾提建議，專家做論證”的辦法，科學合理地制定了連片開發總體方案和基礎設施、產業發展、民生改善具體規劃以及項目詳細建設方案，明確了連片開發的工作思路、目標任務和建設內容。規劃與方案瞄準基礎設施、產業發展、民生改善、能力建設等重點，著力以解決群眾生產生活條件、群眾增收和能力發展問題為主。縣政府召開了多次不同形式、不同對象的會議，廣泛征求意見和討論修改，最后確定全縣試點分三個片區展開(即車溪、段屋、黃麟片區，主要發展油茶、加工橙產業；貢江梓山片區，主要發展商品蔬菜產業；羅江、利村片區主要發展加工橙產業)。力爭兩年內開發以加工橙為主的果業1.5萬畝，新建和改造油茶面積2.5萬畝，新增無公害蔬菜1500畝，實現農民人均增收300元以上。規劃建設基礎設施項目16個，培訓勞動力25529人次。
　　開展“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作是國家為適應扶貧開發形勢的新變化，探索創新財政扶貧機制，整合扶貧資源，提高扶貧開發成效的一項新舉措?？墒牵圏c中很多項目尚處于實施階段，試點本身仍處于起步探索階段，存在一些困難和不足，主要有：一是試點補助資金相對偏少。由于試點項目區貧困面大，貧困程度深，群眾自我發展能力弱，所需資金投入數量巨大，試點補助資金雖然是起“四兩撥千斤”的作用，但因其在項目區投入所占份額小，降低了群眾對扶貧連片開發工作成效的認同度。二是瞄準扶貧存有盲點。仍有部分農戶因缺乏資金技術，未能投身項目建設，其在試點項目中，尤其是在產業發展中難以受益或受益甚少。三是個別部門對扶貧資源整合認識不足，重視不夠，資源整合投入或份額不足，停留在文件形式上。一些鄉村工作思路缺乏創新，存在畏難情緒，處于被動應付狀態。四是信貸資金整合還缺乏真正有效的辦法，資源整合機制還有待進一步創新等等。為此，我們建議：一是加大試點區域項目資金的投入力度，鞏固完善項目區基礎設施建設，增強發展后勁，盡可能增加試點補助資金；二是建立“瞄準”機制，確保項目區所有貧困農戶受益，最終實現脫貧致富目標；三是加強項目的后續管理，實行跟蹤問效。按照項目管理程序的要求做好項目的竣工驗收和項目后續管理工作，做到項目立項民主化、項目審核規范化、投資決策科學化、監督檢查法律化，才能使財政扶貧資金有的放矢，才能更好地發揮資金使用效益。
　　
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