“后危機”時代我國建立存款保險制度的思考

　　摘 要：存款保險制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各個存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金；當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序。長期以來，我國實行的是隱性存款保險制度，在經營不善的金融機構退出市場的過程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔個人債務清償的責任，因此，如何建立我國的存款保險制度已成為當前的一項重要的研究課題。
　　關鍵詞：存款保險制度 隱性 顯性 金融市場
　　中圖分類號：F840.682 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）11-204-02
　　
　　一、我國存款保險制度的現狀
　　按照國際慣例，存款保險制度有顯性和隱性之分。顯性保險制度是指：存款保險制度是由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序的一種金融保障制度。隱性存款保險制度是指：沒有以法律形式規定或者正式的保險機構提供擔保，事實上是由中央銀行或者政府為存款機構提供實質的存款保險服務，承擔風險，保障存款人以及其他債權人權益的一種制度。
　　多年來，我國沒有明確的建立顯性存款保險制度，但實質上，隱性存款保險制度一直被我國所采用。我國對各銀行機構，尤其是國有商業銀行一直給予一種變相的存款保險服務。并且，這種服務的范圍已經滲透到銀行業以外的證券、保險、信托等非銀行金融機構。無論是四大國有商業銀行的注資，或是類似于1996年海南發展銀行的關閉，還是廣東國際信托投資公司破產。在諸如此類事件的背后，我們都能找到一股強大的力量，在為這些破產企業買單。這就是我國的隱性存款保險制度。總體看來，當存款機構出現問題時，我國一般采用以下三種方法：一是當一家存款性金融機構出現流動性危機或喪失清償能力時，政府直接向存款人付款，或者把該機構存款人的資金轉存到另外一家金融機構去。二是政府安排其他銀行或金融機構來兼并出現問題的金融機構，在兼并過程中，政府為兼并方提供資金支持和政策支持。三是政府通過注資的方式補充銀行的資本金，或者通過不良資產剝離的形式，提高其資產質量和清償能力，幫助瀕臨破產的金融機構起死回生。
　　二、我國隱性存款保險制度存在的問題
　　1.國家提供清償資金的壓力過大。問題金融機構處置所需資金巨大，央行償付的這些負債中，大部分依靠增發貨幣實現，而且得到償還的比率和可能性極低。這種行為不僅會嚴重影響央行貨幣政策的獨立性，還會在中長期積聚巨大風險，給金融系統的穩定埋下隱患。
　　2.引致錯誤政策預期。隱性存款保險制度使得金融機構易形成政策慣性預期，認為國家不會輕易關閉問題銀行、會提供金融穩定資金支持，使得金融機構在經營中不考慮支出審慎經營成本，加劇了經營管理中的道德風險，長期累積易誘發整個金融體系不穩定。
　　3.造成國有金融機構和地方性金融機構之間的不公平競爭。在隱性存款保險制度機制下，國有金融機構由中央政府提供保證，地方性金融機構主要由地方政府實施保障，由于可動用資源的差異帶來保障程度的差異，在公眾中會形成國有金融機構比地方性金融機構更加安全的意識，在吸收存款方面形成了不公平競爭。
　　4.無法形成統一、公開、透明的危機處理機制。以往處理問題金融機構主要是依個別情況個別處理，由于涉及處理危機的部門較多，部門間的反復協調會增加危機的處理成本。在沒有公開透明處置機制下，公眾缺乏明確的政策預期，在出現銀行存款擠提等突發事件時容易造成恐慌情緒的迅速蔓延。
　　5.不利于金融機構建立現代公司治理結構。國家或地方政府對存款實施隱性保障，政府介入對問題金融機構的處置會進一步強化政府大股東的強勢地位，為今后干預金融機構日常經營管理預留空間，也將會弱化金融機構的法人結構治理，這與我國完善市場經濟體制、逐步開放金融市場、引入國外戰略投資者導向不符。
　　總之，現行的隱性存款保險制度不僅在宏觀層面影響貨幣政策實施及金融改革的進一步深化，加重政府財政負擔，而且在微觀上束縛中小銀行的發展，擾亂金融市場環境，必須引起足夠的重視。
　　三、建立顯性存款保險制度的必要性
　　1.從維系金融安全化、金融市場化考慮。受金融市場不發達、傳統儲蓄文化和投資渠道較少等因素的影響。目前，我國的主要國有銀行已經先后上市，完成了市場化改革，基本上建立了以市場約束和金融監管為基礎的監管框架，國家信譽擔保和國有股份逐步減少，為適應形勢的發展，需要建立與之相適應的金融機構市場退出機制。市場經濟環境中，理想的運行機制應該消除政府對銀行公開的和隱形的信用擔保，讓銀行在市場競爭中求生存，優勝劣汰，真正實現銀行業的市場化和高效率。
　　2.從居民儲蓄存款與社會穩定考慮。一方面，我國的老百姓有偏愛儲蓄存款的趨向。近年來，我國居民儲蓄存款持續快速增加，截至2011年6月份，總量高達334240.8億元。另一方面，老百姓觀念落后，受傳統觀念的影響，在他們心目中，銀行就是國家辦的，不存在銀行破產的可能，出了問題也有政府買單。這無疑增加了政府的潛在風險，也與市場經濟的要求相背而馳。因此，存款的安全與否意義是十分重大。
　　3.從預防、應對金融危機考慮。從2008年爆發的金融危機來看，其他國家的存款保險制度在保護存款者利益、處理風險和重整機構、穩定市場信心方面發揮了積極的作用。總的來看，我國的金融監管制度無論是宏觀監管還是微觀監管都顯得薄弱，中央銀行的金融監管體系也尚不完善，具體操作中缺乏明確、統一、公開、公平的監管標準。而如今四大國有銀行相繼改制，共同面對市場風險，特別在全球性金融危機爆發、國內實體經濟受到沖擊的情況下，銀行業很難不受到沖擊，所以有必要建立存款保險制度來保障存款人的利益。
　　4.從金融國際化與國際慣例接軌考慮。當前國際上，已經有越來越多的國家已將存款保險制度視為金融安全網的主要組成部分，他們紛紛建立存款保險機構。截至目前，全世界已經有近百個國家或地區建立了存款保險制度。按照國際慣例，一些金融機構的分支機構是由所在國提供存款保險的，但是我國目前還缺乏一個穩定的存款保險制度，僅僅對銀行實行隱性保險顯然是不公平的。所以，為了與國際管理接軌，我國必須盡快出臺存款保險制度。
　　四、建立存款保險制度的積極意義
　　1.減輕政府負擔。存款保險制度為金融機構設置退出機制，通過對銀行的監督管理可以較早地發現問題，能對有挽留余地的銀行實施援助，而對于不值得援助的銀行可以勒令其停止并退出，盡可能地減少負面影響。而政府在此期間承擔著間接的償還債務的責任，很不利于貨幣政策的獨立性。存款保險制度建立以后，可以通過銀行繳納的保險基金進行賠償，可以有效地減輕政府的負擔，銀行也可以提高經營效率從而更加穩健地經營管理。
　　2.保護存款人利益。保護存款人，尤其是中小存款人的利益。銀行實際上是一個最大的負債經營的企業，其最大的債權人是廣大的存款者，特別在我國儲蓄存款者人數眾多，儲蓄存款已占全部銀行存款半數以上的情況下更是如此。對于大多數存款人來說，特別是那些小額的儲蓄持有者，由于存在信息不對稱，他們不可能對接受自己存款的銀行或其他金融機構的信譽、實力和經營狀況有較為全面的了解，作出恰當的評價，更談不上采取有效的風險分散策略。如果建立了存款保險制度，當參加存款保險的銀行資金周轉不靈，或不幸破產倒閉而不能支付存款戶存款時，依照保險合同條款，投保銀行可以從存款保險機構或取得支援，或被接收、兼并，或得到賠償，從而保證銀行對存款人存款的支付，存款人的損失就會降低到盡可能小的程度，最大限度地保護了存款人的利益，維護存款投資者的資金安全。
　　
　　3.促進公平競爭。眾所周知，在我國的金融市場天然就存在著壟斷，由于有政府做后盾，國有商業銀行無論是在規模還是信譽方面都具有得天獨厚的優勢，這使得中小銀行處于劣勢，無法與之形成公平競爭。存款保險在一定程度上可以淡化大銀行的某些優勢，使存款者達成一種共識，將存款無論存入大銀行還是小銀行，存款保險制度對其保護的程度都是相同的。這樣在存款保險制度的保護下，中小銀行可以平等地加入競爭。而根據入世協議，從2006年12月開始我國取消對外資銀行的限制，實行金融業的開放，外資銀行將在各方面與中資銀行展開激勵的競爭，對我國金融機構會帶來很大沖擊。我國金融機構的各種風險就會更加暴露出來，意味著極有可能帶來銀行的破產，一旦銀行破產所帶來的財政困難將是很難應對的，因此建立存款保險制度可以很大程度上起到保護作用。
　　五、顯性存款保險制度存在的缺點及解決的對策
　　每一種制度的產生都有其管理方面的局限性，存款保險制度也是一樣，在防范銀行擠兌、危機處理等方面，存款保險制度具有其他制度無法取代的功能，有其存在的必要性，但是我們也應該看到它自身的缺點。總的來說，其負作用主要在于道德風險和逆向選擇。
　　其一，存款保險制度容易引發道德風險。參加投保后，那些偏好風險、本身風險更大的銀行總是最積極地參加保險。而存款人由于知道即使銀行破產倒閉，自己也不會遭受損失——至少不會是太大損失，所以他們會較少地考慮銀行的風險問題。換言之，存款人由于利益受到保護從而弱化了對銀行的選擇與存款的監督。一方面，存款保險制度的存在使得存款人風險意識下降，特別是在利率市場化以后，他們就可能不顧銀行的經營風險，將錢存到利息最高的銀行；另一方面，商業銀行的風險約束機制也會弱化，在經營活動中可能為追求高額利潤而過度投機。這樣一來，如果某家銀行提供的利率比較高，即使它是劣質銀行，存款人也會選擇它，而經營穩健的銀行就難以取得競爭優勢，市場效率也會相應降低。因此可以得知，如果存款保險制度設計得不合理，就會松懈存款人對存款銀行的監督意識，助長銀行的“風險偏好”，引發道德風險。
　　其二，存款保險制度可能導致逆向選擇。那些最可能造成不利影響的銀行，往往最積極地尋求交易并最有可能被選中，誘使銀行濫用存款保險制度，將因從事高風險經營而導致的破產成本外部化。具體而言，存款保險使銀行的膽子更大，產生“虧了也是保險公司的錢”的心理，刺激銀行承受更多的風險，鼓勵銀行鋌而走險從事冒險行為。因為銀行知道，一旦遇到麻煩，存款保險機構會挽救它們。特別是當一家銀行出現危機而又沒被關閉時，所有者便用存款保險機構的錢孤注一擲，因為這時全部的風險由承保人承擔。那些資金實力弱、風險程度高的銀行會得到實際的好處，而經營穩健的銀行會在競爭中受到損害，從而給整個金融體系注入了不穩定因素并增大了銀行體系的經營風險。逆向選擇加劇了參加存款保險的銀行機構的道德風險，刺激它們承擔過度的風險，導致其違規經營的可能性增加。換句話說，存款保險制度本身成為了風險的催化劑，這顯然是與存款保險制度設立的初衷相悖的。存款保險制度本身存在的逆向選擇和道德風險問題又加劇了銀行體系的風險積累，這與建立存款保險制度的本來目的是背道而馳的。
　　雖然建立存款保險制度有可能產生一定的消極影響，但這些消極影響是可以通過設計合理的存款保險制度，完善相關的配套措施予以降低的，最終可以最小化負面效應，使存款保險制度在我國最大程度地發揮其積極影響，為我國金融體系的穩定作出貢獻。對策建議如下：
　　1.立法先行制定《存款保險法》。從歷史的角度看，各國都經歷了一個從事后到事先立法的理性回歸過程，而且近年來尤以先立法后組建為主。承接上文的分析，鑒于制度具有極大的慣性，因而我國也應該制定《存款保險法》，對存款保險制度的目的、存款保險機構的組織形式、職能、投保方式、保險范圍、保險標的、保險限額、保險費率、法律責任等事先作出明確的規定，讓人們在制度建立前就形成清晰印象，強化風險防范意識。法律的保障，是存款保險制度建立的基礎。存款保險制度為存款人提供了間接保護，其法定性和可預見性增強了存款人的信心，防止銀行擠兌，并有效防止風險蔓延。另外，由于制度的慣性，我國的隱性存款保險制度并不能全部迅速撤除。畢竟老百姓認為銀行中的存款天然地享有國家擔保，要立即對銀行系統的全部存款實施明示存款保險，不僅可能導致銀行體系的搖擺不定，對公眾也欠缺公正性。可以考慮將國有商業銀行與其他股份制銀行、外資銀行、其他銀行機構區分開來，對國有商業銀行已有存款沿用國家隱含擔保，以對其他股份制銀行、外資銀行、其他銀行機構的全部存款和四家國有商業銀行的增量存款建立存款保險為突破口，建立漸進的存款保險制度，在存款保險得到公眾充分認知后，最終通過國有銀行的股份制改造的成功施行，實施對整個銀行體系的存款保險制度的建立和完善。
　　2.采取強制性存款保險措施。強制性的存款保險，一方面可以有效的抑制金融機構參與存款保險時的逆向選擇問題，保證參加保險的銀行數量，壯大保險基金的規模；另一方面可以淡化某些銀行由于規模或其他因素影響而享有的競爭優勢，從而有利于促進競爭的公平性。要保證存款保險制度的有效性，尤其是在像我國這樣金融體系發展還不完善的國家建立存款保險制度時，應該實行強制加入的方式。只有這樣，才能既有利于存款保險機構風險和負擔的減小，也有利于強化參加存款保險制度的中小商業銀行在競爭中處于相對平等的地位，提升公眾信心，并直接強化銀行業競爭，促進銀行業健康發展。同時，為防止參加存款保險后的銀行可能從事風險較大的項目而引發道德風險的問題，還需加強對銀行的審慎性監管并督促銀行進一步完善內部控制，從而降低由此引發的風險。
　　3.設定存款保險限額。確定存款保險的限額實際上是在保護存款人利益與避免存款人道德風險兩個目標之間進行權衡。借鑒國外建立存款保險制度的實踐經驗，可確定一個賠償的最高限額或賠償比例，由存款人承擔部分損失，使其不得不對各個存款性金融機構進行例行選擇，并積極關心其經營狀況。這樣既能保護廣大中小存款人的利益，又能強化存款人特別的是存款大戶對存款性金融機構的選擇和制約，形成存款人對存款性金融機構的監督機制，從外部促進投保金融機構加強經營管理，提高經濟效益。
　　4.加強監督管理。我國監管體制仍處于不斷改革與完善中，在這種情況下，存款保險制度不應成為一種簡單的付款箱制度，應在《存款保險條例》中明確賦予存款保險機構適度的監管權與資產處置權，以加強對銀行業的監管。同時，由于監管效果決定了存款保險制度的最終運行效果和基金運作的財務目標，所以存款保險機構有內在動力來執行這種監管與資產處置職能，能與其他監管機構形成信息共享，增強我國金融安全網的功能。
　　5.加強存款保險制度的配套制度建設。應該承認，存款保險制度一開始并非是一個完善的制度，而且直到今天它仍然不是一個完善的制度。它只是金融安全保障制度中的諸多制度之一，與金融業市場準入、金融謹慎監管、最后貸款人等制度共同構筑金融體系的安全網。加強和完善金融安全網其他部分的建設，并保證制度間的相互協調和配合，從而實現金融體系的安全高效運行。此外，轉變危機導向、事后補救的監管思路，提高監管的先驗性和事前性是當前金融監管發展的方向。我國在構建金融安全網時，要把加強和完善存款保險制度作為核心，強化存款保險制度的事前風險發現和防范的功能，以此促進金融監管預警機制的完善。但這是一項復雜的系統工程，對建立這項制度所涉及的諸多問題還需要進一步作廣泛、深入的研究。
　　六、總結
　　綜上所述，在充分借鑒國際先進的做法和經驗的基礎上，結合我國的具體國情，建立存款保險制度及其配套制度，并加強各個制度間的協調，才能充分發揮存款保險制度應有的作用，有利于保護存款人的利益，提高社會公眾對銀行體系的信心；有利于提高金融體系的穩定性，維持正常的金融秩序；有利于促進銀行業適度競爭，為公眾提供質優價廉的服務。需要指出的是，存款保險制度不是完善的，并非實施之后就大功告成、一勞永逸，而需要在實踐中不斷地改革和完善。
　　 （作者單位：中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030001）
　　（責編：若佳）