村委會選舉法律制度改革的政策性建議

　　摘 要：村民自治是我國改革開放這一歷史背景下億萬農民的偉大創舉。村民自治進程與法律的制定實施有著很大的關系。法律制度是實施包括村級直選在內的村民自治的前提條件和制度保障。如果沒有全國統一的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）和各省制定的《村委會選舉辦法》，就很難設想村民自治能夠逐步推進。當然，法律的制定并不能一勞永逸，它應該根據形勢的發展而不斷地補充和修改。隨著法律的修改，村民自治進程也更能體現民意，也就有了更大的民意基礎。
　　關鍵詞：村委會選舉 法律制度 政策性建議
　　中圖分類號：D921.2 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）11-073-03
　　
　　肇始于20世紀80年代初的村民自治，是中國改革開放這一歷史背景下億萬農民的偉大創舉。在村民自治的選舉、決策、管理、監督四個環節中，村委會成員的民主選舉是較為關鍵的一個環節。村委會選舉的規范與否，將決定著村民自治是否真正得到實施，并進而決定著鄉村民主化的成效。村民自治進程與法律的制定實施有著很大的關系。法律是實施包括村級直選在內的村民自治的前提條件和制度保障。如果沒有全國統一的《村委會組織法》和各省制定的《村委會選舉辦法》，就很難設想村民自治能夠逐步推進。當然，法律的制定并不能一勞永逸，它應該根據形勢的發展而不斷地補充和修改。隨著法律的修改，村民自治進程也更能體現民意，由政府推動的村民自治也就有了更大的民意基礎。
　　一、我國有關村委會選舉的立法活動
　　1982年憲法肯定了村委會是農村基層群眾性自治組織，其領導人由村民選舉產生，這就為村委會選舉的立法工作定下了一個總的基調。1983年10月，中共中央發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求在改革政社合一的農村管理體制的同時，按村民居住狀況設立村民委員會，中央還要求各地在建立村委會的同時，制定村委會工作簡則，①以便制定全國統一的《村委會組織法》。
　　1987年11月24日，六屆人大常委會23次會議以113票贊成、1票反對、6票棄權，正式通過《村委會組織法（試行）》。該法對村委會性質、地位、職責、產生方式、組織機構、工作方式以及村民會議的權力和組織形式等作了比較具體、全面的規定，從而使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度在法律上正式確立了起來。更為重要的是，《村委會組織法》確定了村委會干部由村民直接選舉產生的原則。在1982年憲法中只是確定了村委會干部由村民選舉產生，而并沒有確定是直接選舉還是間接選舉。
　　1998年是個標志，1998年11月4日，村委會組織法（正式法）通過，結束了長達十年之久的試行期。以此為契機，各省紛紛依據新通過的組織法，完備各省制定的組織法實施辦法和選舉辦法，使組織法和選舉辦法更具操作性、規范性。截至2010年10月，全國有29個省（區、市）制定了村委會組織法實施辦法，31個省（區、市）制定了村委會選舉的地方性法規。2005年7月29日，山西省第十屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《山西省村民委員會選舉辦法》，進一步完善了我省村民委員會選舉制度，規范了選舉程序，為搞好我省村民委員會換屆選舉工作奠定了堅實的法律基礎。
　　為適應農村經濟社會的深刻變化，特別是城鄉戶籍制度、農村稅費制度改革的不斷推進，在總結村民自治實踐基礎上，結合各地在7次以上的村委會換屆選舉中探索出的一些能夠切實保障村民群眾直接行使民主權利的經驗和做法，2010年10月28日，全國人大常委會表決VoFuQKoujwRwDio1Pki7ew==通過了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，并頒布實施。修改后的村委會組織法著眼于規范程序、完善制度，主要從村民委員會成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監督制度等方面進行了進一步細化完善，突出了完善村委會選舉程序和對村委會選舉中的賄選等違法違紀行為的查處力度。至此，我國農村基層民主政治建設的法律制度體系基本確立。
　　二、我國村委會選舉法律制度存在的主要問題
　　（一）缺乏對村民權利救濟和法律責任的規定
　　不管是中央層面、還是地方層面，立法缺乏對村民選舉權利的訴訟救濟制度的規定，缺乏對行政主體侵害村民選舉權利的法律責任的規定，權利保障存在法律缺位問題。
　　1.中央層面的立法缺位。比如，村委會組織法只講了應當如何進行選舉，而沒有講違反選舉規則后應受到的懲罰、制裁措施。規定過于原則，存在如下問題：第一，違法行為界定不當、列舉不充分，無法準確認定。第二，舉報主體界定不當，有權舉報的村民究竟是權利受侵害的村民還是其他任何一個村民，而不問其有無選舉權、其選舉權利是否受到侵害。第三，有權受理的機關太多，且并未明確具體的處理機關以及各種機關處理決定的各自效力。第四，更未明確應如何處理、應追究何種法律責任和有權處理機關不依法處理的責任。萬一這些機關不依法處理，怎么辦。由此可知，中央層面的立法的確缺乏對村民選舉權利救濟制度、對選舉糾紛與違法行為進行處理的規定。②
　　2.地方層面的立法缺位。既然在中央一級針對村委會選舉開展的法律救濟沒有規范，那么各省、市、自治區一級就更難進行詳細規定了。各省在制定出臺實施辦法和選舉辦法時，只能在現行法律框架內進行制度設計，不能夠突破高位階的憲法和村委會組織法等法律規范的精神和原則，否則就會違反立法法、有違法治基本精神。
　　3.立法缺位的負面影響。一方面，由于沒有法律救濟途徑，村民的選舉權利即使受到侵害，也無法通過法律手段加以解決，從而使法律賦予村民的選舉權利不能得到有效行使。另一方面，由于法律缺乏對村民選舉權利的正當救濟，對選舉違法行為查處不力會影響村民選舉權利的行使。
　　（二）法律淵源上還存在著上位法與下位法沖突的問題
　　各省制定出臺的村委會選舉辦法和村委會組織法實施辦法在某些具體程序上存在著與高位階的憲法和村委會組織法存在沖突的地方。
　　1.與憲法的沖突。憲法是村委會選舉的根本法律淵源。根據我國憲法規定，“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”各級各類關于村委會選舉的法律規范和規范性文件，都應該依據憲法規定而制定，不應與憲法規定相沖突。但是，在大多數省、市、自治區制定的村委會選舉辦法中都對村民的選舉權和被選舉權進行了限定，特別是被選舉權的限制性條件比選舉權的限制性條件更為嚴格。
　　2.與村委會組織法的沖突。隨著村委會選舉的普遍推行，一些省份出臺了村委會選舉法，試圖對村民選舉權利救濟作出規定，但這些法律文件的法律效力層次較低，且與上位法的村委會組織法存在著一定的沖突。上位法的村委會組織法沒有賦予村民選舉權利的救濟權，但下位法的省級村委會選舉辦法卻賦予了村民的選舉權救濟，這直接違背《立法法》的立法精神，其法律效力也大打折扣。
　　（三）保障選舉的法律不能成為村委會選舉權利保障的法律依據
　　實踐表明，目前維護和保障農村村民選舉權的實體法和程序法尚不能滿足村民行使正當選舉的需要，關于村委會選舉的實體法與程序法存在著不平衡的問題。
　　1.從實體法來看，不管是行政法體系，還是刑法體系，均沒有明確的法律條文直接適用于村委會選舉的權利保障。作為規范村委會選舉的唯一一部全國性法律，2010年10月新修訂的村委會組織法對于訴訟救濟只字未提，而只是規定“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理”。根據這個規定，具體“依”什么“法”“處理”并不明確。依照罪刑法定原則和目前立法狀況，這個“法”不可能是“刑法”，也不可能是行政法律。
　　
　　這樣一來，破壞村委會選舉的行為發生后，就沒有合適的刑法和行政法進行保障，這不能不說村委會選舉的立法存在重大的缺陷。當然，在對破壞村委會選舉行為的司法實踐中，仍然有不少同志按照破壞選舉罪和破壞集會罪定性，但這種定性缺乏明確的法律依據，其合法性和正當性值得懷疑。
　　2.從訴訟法來看，不管是民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟，三大訴訟法都偏重于對公民財產權利和人身權利的保護，而沒有將村民選舉權利納入其各自的調整范圍，無法通過訴訟手段對侵害村民選舉權利的行為進行救濟、加以保護。③
　　民事訴訟法規定了選民資格案件，但民事訴訟法中規定的選民資格案件也只限于各級人大選舉和國家機關領導人選舉，不適用于村委會選舉。這樣一來就將選民資格案件排除在人民法院的司法審查范圍之外。這不僅不利于保護選民的選舉權利，而且為部分工作人員濫用職權創造了條件。
　　刑事訴訟法只能根據刑法的有關規定確定是否納入自己的受案范圍。我國刑法當中保護公民民主權利的破壞選舉案，只限于人大代表和國家機關領導人選舉。這樣一來，對于村委會選舉中出現的以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數的妨害選民自由行使權利的行為，并無具體的罪名來定罪量刑，導致刑事訴訟救濟程序無法啟動。
　　行政訴訟法雖然賦予了村民“民告官”的權利，但行政訴訟法的受案范圍只限于國家行政機關侵犯公民人身權和財產權，而不包括村民的選舉權、被選舉權等政治權利。因此，針對村委會選舉所引發的權利糾紛不能適用村委會選舉。
　　三、我國村委會選舉法律制度改革的政策性建議
　　村委會選舉問題的存在要求我們根據農村實際采取一些對策性措施，以保障村民正當地行使選舉權。一方面響應已有呼聲、爭取盡快制定統一的《村委會選舉法》，并在該法中確立選舉訴訟救濟制度；另一方面要健全村民選舉權的憲法、訴訟和行政救濟體系，將現有的刑法和三大訴訟法加以修改，使其適用于村委會選舉，以此控制村委會選舉中的行政侵權和規范村委會選舉行為。
　　（一）盡快制定全國統一的村委會選舉法
　　前面已經談到，目前保障村民選舉權的實體法和程序法嚴重不平衡，相對來說，存在著一種重實體輕程序的現象。為了解決這一問題，建議應盡快制定出臺一部全國統一的《村民委員會選舉法》，用全國統一的村委會選舉法來規范當前的選舉行為。制定一部統一的村委會選舉法，有利之處在于：第一，目前有了一部村委會組織法，應該有一部村委會選舉法，并在該法中確立有關選舉的訴訟救濟制度，這樣就可以使村委會的實體法和程序法相匹配。第二，可以使我國村委會選舉法律體系更加完善。一旦制定全國統一的村委會選舉法，各省市區人大常委會制定村委會選舉實施辦法，就會使我國的村委會選舉法律體系中既有國家統一的專門法律，又有各具特色的地方法規，從而使村委會選舉法律體系更加完善。第三，可以使我國目前推行的村委會選舉更加規范。第四，可以使我國廣大農民民主選舉的權利得到更好的法律保護。第五，制定村委會選舉法可以凸顯選舉在村民自治中的核心地位。
　　（二）建立健全村委會選舉的行政救濟體系
　　1.行政復議。行政復議主要針對行政機關及其工作人員侵害村民選舉權利的違法行政行為。當行政機關指選、派選、直接罷免村委會成員、不依法發放當選證書、不及時處理與選舉有關的爭議和糾紛、對村民進行行政處罰違法等情形時，村民認為自己的選舉權受到行政機關及其工作人員侵害，可以提出行政復議。這是因為依據行政復議法第六條的規定，④行政機關侵犯相對人合法權益的所有具體行政行為都屬于行政復議的范圍，它既包括相對人人身權、財產權，也包括相對人的選舉權、被選舉權在內的民主政治權利。另外，依行政復議法的規定，行政相對人可以對一定的抽象行政行為提起行政復議，因此從理論上說，村民如果對縣、鄉人民政府及其工作部門作出的有關村委會選舉的規定不服，也能夠提起行政復議。⑤因此可以先行將行政復議制度引入到村民選舉權利救濟機制中來，即村民對縣鄉人民政府及其工作部門作出的有關村民選舉的具體行政行為或規范性文件不服時，可以申請行政復議。
　　2.信訪救濟。信訪制度從性質上說既是行政救濟制度，又是監督行政制度，但更主要的是一項行政救濟制度，是以行政復議和行政訴訟制度為主體的我國行政救濟制度的補充。很多省級選舉法規規定，村民可就選舉事項向有Sjf26NrDwqJQ/1Rw9YPlog==關行政機關申訴，這種申訴其實是包括信訪在內的。完善信訪制度，目前應明確具體的受理機關及其職責，完善其工作程序，增強信訪工作的透明度。⑥
　　3.行政復議優先于行政訴訟。行政復議和行政訴訟是行政救濟的兩種重要手段，二者相比，行政復議應該優先。特別是目前還沒有將行政機關侵犯公民民主政治權利的具體行政行為納入到行政訴訟的受案范圍更是如此。有學者建議，在制定村委會選舉法時應規定“村民委員會換屆選舉時，應當接受鄉級人民政府的指導，鄉級人民政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民有權就鄉級人民政府違法干預村民自治的事項，向縣級人民政府申請復議。對復議結果不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。”由于選舉的復雜性，在申請復議期間，應當不停止選舉。
　　（三）建立健全村委會選舉的訴訟救濟體系
　　前面的研究表明，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種訴訟方式均不能對當前的村委會選舉爭議提供支持和幫助，因此，建立健全村委會選舉的訴訟救濟體系就變得極為必要和重要了。⑦有學者建議，應設立專門的村委會選舉裁判機關，明確規定選舉裁判機關的權利與義務、訴訟期限、可量化的處罰標準。但多數學者認為，專門的選舉裁判機關運行成本過大，再加上按照我國現行憲法體制，不可能在權力機關、行政機關和司法機關之外另外設一套新體系，⑧因此建議應該設計一套完備、科學的選舉訴訟程序，主要設想是擴大選舉訴訟的范圍，將村委會選舉納入到刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法中關于選舉的訴訟適用范圍。這種救濟模式的實質，是將各種選舉活動納入到司法審查的范圍內，其優點是立法成本小，修改幅度也不大。具體來說：
　　1.修改《行政訴訟法》。將行政機關侵犯村民選舉權的行為納入到行政訴訟的受案范圍，允許權利相對人提起行政訴訟；增加對行政機關侵犯村民選舉權所應負的行政責任的規定，建立對行政侵權行為的行政賠償制度。在行政訴訟救濟中，應將行政主體在村民選舉中的違法行政行為納入行政訴訟的受案范圍，規定凡村民認為有關行政主體在村民選舉中侵犯其選舉權利的，均可提起行政訴訟。行政訴訟救濟中還應增加關于行政機關侵犯村民選舉權利應當承擔的行政責任的規定，并可建立違法行政行為的行政賠償制度。⑨
　　2.擴大民事訴訟法關于選民資格案件的適用范圍。一方面，將村委會選舉中選民資格案件列入民事訴訟程序，使《民事訴訟法》中適用“選民資格案件”的特別程序擴大適用于村民選舉，在選民認為自己的選舉權受到侵犯時，可在法定期限內向基層人民法院起訴，由法院按照民事訴訟法中的選民資格案件的程序進行審理；另一方面，擴大民事訴訟中選舉爭議的范圍，把“候選人資格”等案件納入《民事訴訟法》的訴訟范圍；同時增加對村民選舉委員會違法行為的認定和處理程序的規定，并可增加對侵害村民選舉權利的民事責任的規定。選民認為其他選民或者候選人存在賄選、舞弊等違法行為，或者對計票、當選人資格有異議時，可在法定期限內，直接向基層人民法院起訴，由法院來裁決。
　　
　　3.擴大刑法和刑事訴訟法的適用范圍。將破壞村委會選舉的行為納入到現行《刑法》的“破壞選舉罪”，即將刑法第256條修改為：“在國家法律規定的政治性選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。”或在“選舉各級人民代表大會和國家機關領導人員”后，加上“村（居）民委員會成員”，擴大原“破壞選舉罪”內涵。對其他破壞村委會選舉、嚴重侵害村民選舉權利、具有刑事違法性的行為，也可以規定在刑法中。
　　有了刑法對村委會選舉的保護，在刑事訴訟救濟中就比較容易解決權利救濟缺位的問題。因為根據“罪刑法定”的原則，既然刑法應擴大破壞選舉罪的適用范圍，那么刑事訴訟法也應將村委會選舉納入到訴訟的受案范圍。
　　[基金項目：本文為山西省2010年度軟科學研究項目的階段性成果，受山西省軟科學研究計劃資助，項目編號：2010041024—04]
　　
　　注釋：
　　①1984年天津市率先制定出《村委會工作簡則》，隨后北京、內蒙古、新疆、西藏等地制定了相關簡則。這些簡則的頒布為制定全國性的《村委會組織法》奠定了基礎。
　　②劉志鵬.村委會選舉之村民選舉權利救濟研究.華中師范大學碩士學位論文，2003
　　③程詠梅.我國村委會選舉制度的進一步完善.鄭州大學碩士學位論文，2005
　　④對于村民選舉權利救濟納入行政復議范圍的可行性，可以從行政復議法得到。《行政復議法》第6條第（十一）項規定：“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”，公民、法人或者其他組織可以依照《行政復議法》的規定申請行政復議。行政機關侵犯村民選舉權利的違法行為，即屬于行政機關侵犯村民合法權益的“其他具體行政行為”，根據《行政復議法》屬于可以申請行政復議的范疇。另外，根據《行政復議法》的第7條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的其他規范性文件不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規范性文件的審查申請。
　　⑤比如，對鄉級或縣級政府規定的選民登記、候選人條件等規定不服，可申請行政復議。
　　⑥劉志鵬.村委會選舉之村民選舉權利救濟研究.華中師范大學碩士學位論文，2003
　　⑦張賢耀.村民選舉權利研究.碩士學位論文.中國政法大學，2005
　　⑧程詠梅認為，按照我國憲法體制，不可能在權力機關、行政機關和司法機關之外另設一套新體制，因此，它只能隸屬于某機關，而當前權力機關和行政機關都身陷選舉爭議中，不能當自己的裁判，只能設在法院內部。而法院本身不應有身份、職權的區別，因此也不合適。另外，另設一套從中央到地方的層級體制，經濟成本過大，也不可行。由此可見，專設裁判機關的想法行不通。
　　⑨劉志鵬.村委會選舉之村民選舉權利救濟研究.碩士學位論文.華中師范大學，2003
　　參考文獻：
　　1.陳純柱.村民自治中“四大民主”的法制化研究.社會科學研究，2003（3）
　　2.何澤中.論村民自治權的法律救濟.法學論壇，2005（5）
　　3.王旭寬.村民自治權沖突及其法律救濟的不足與完善.云南社會科學，2006（5）
　　（作者單位：山西省社會科學院 山西太原 030006）
　　（責編：廉靖）