憲法與國家政治體制(三)

　　
　　還是民族區域自治制度好
　　
　　記?者：修改憲法時，對實行民族區域自治制度是怎樣討論決定的？
　　王漢斌：在修改憲法過程中，對民族問題討論得很熱烈。首先遇到的一個最重要的問題是，我們國家是實行民族區域自治制度還是實行聯邦制？過去，我們也曾經主張建立聯邦共和國。1949年準備召開中國人民政治協商會議、起草《共同綱領》時，毛澤東提出：要考慮到底是搞聯邦制，還是搞統一共和國，少數民族區域自治。當時，經過中央醞釀研究，并同黨外人士協商，決定不搞聯邦制，而是在少數民族聚居的地方實行民族區域自治。所以，在《共同綱領》中規定實行民族區域自治。這次修憲，彭真說：我們國家就是實行民族區域自治，不搞聯邦制，不搞加盟共和國，不搞民族自決。因此，憲法中規定：“各少數民族聚居的地方實行民族區域自治，設立自治機關，行使自治權。”同時規定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族的國家”，“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的組成部分”。對后一句話，當時一些少數民族人士提了意見，認為不存在這個問題。經過研究，這句話還是要寫上。這樣規定，絕不是無的放矢，可有可無，而是具有重大現實意義。達賴鼓吹“西藏獨立”，新疆某些民族分裂分子鼓吹“東土耳其斯坦共和國”，使我們更加清楚地看到，憲法這一規定對維護國家統一和領土、主權完整，具有重大意義。前些年，在蘇聯和東歐發生劇變時，鄧小平同志一再強調，還是我們實行的民族區域自治的辦法比較好。
　　記?者：民族自治機關是怎樣組成的？它有哪些自治權？
　　王漢斌：在起草憲法過程中，有的同志提出實行區域自治的民族在自治機關中應占主要成分。我們研究認為，這個提法也有問題，“主要成分”指什么？是指自治機關主要領導干部應由自治民族的公民擔任，還是自治機關各部門主要領導干部應由自治民族的公民擔任，還是自治機關干部大多數應是自治民族的公民，還是包括這三方面的內容。大家認為，任用干部還是要根據德才條件。如果不顧德才條件，規定必須任用自治民族的干部，對民族自治地方的發展未必有利，但在自治機關的組成方面也應體現民族自治地方的特點。因此，憲法增加規定：自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任；人大常委會中應有實行民族區域自治的民族的公民擔任主任或副主任。由于憲法已經規定政府實行首長負責制，規定自治地方行政首長由實行民族區域自治的民族的公民擔任，這是實行民族區域的民族享有的一項很重要的權利。當時，也曾考慮是否規定人大常委會主任也由自治民族的公民擔任，有同志不同意，說：規定自治民族的公民擔任自治區主席就可以了，已經體現了自治民族的權利，再規定人大常委會主任由自治民族的公民擔任不合適。
　　討論中，有同志搬出毛主席講過的一句話，就是自治地方的黨委要民族化。在“文化大革命”前，內蒙古、寧夏和新疆自治區的黨委書記就曾經由自治民族的同志擔任過。大家并不清楚毛主席完整的話是什么。彭真同志有辦法，對有關同志說：你們起草個條文，再研究。小平同志當時就講，自治地方的干部還是要講共產主義化。后來沒有起草出條文來，這件事也就不再提了。
　　還有人提出，要規定自治地方的法院、檢察院也是自治機關。秘書處研究認為，把法院、檢察院作為自治機關，恐怕有問題。列寧雖然采取加盟共和國的制度，實行民族自決，但還規定檢察機關實行垂直領導，下級檢察機關的領導人員由上級檢察機關檢察長任命，這是為了保證法制統一。由此可見，規定自治地方的法院、檢察院也是自治機關，是不合適的。
　　民族自治地方依照憲法規定的權限行使自治權。它可以根據本地區實際情況貫徹執行國家的法律政策，有權制定自治條例和單行條例；有管理地方財政的自治權；可以自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業；依照國家的軍事制度和當地實際需要，經國務院批準，可以組織本地方維護社會治安的公安部隊。這些規定，體現了國家充分尊重和保障各少數民族行使管理民族內部事務的民主權利的精神。
　　記?者：關于反對大民族主義和地方民族主義的問題是怎么考慮的？
　　王漢斌：憲法規定，“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義”。當時，有人主張只寫反對大漢族主義，不要寫反對大民族主義。秘書處研究認為，反對大漢族主義是完全必要的、正確的，但在實行民族區域自治的地方，實行區域自治的民族也要警惕和克服對其他少數民族的大民族主義。也有人鑒于過去反對地方民族主義有嚴重擴大化的錯誤，主張不要再提反對地方民族主義。秘書處研究認為，還是要寫。因為地方民族主義也是客觀存在的，有時還可能發展成嚴重的對抗性矛盾。憲法規定的反對地方民族主義，如同反對大民族主義一樣，一般地都屬于思想認識問題和思想教育問題。至于鼓吹民族分裂或者勾結外國勢力進行叛亂和分裂祖國的活動，則是必須堅決禁止、依法制裁的。
　　
　　保留人民檢察院
　　
　　記?者：據說修改憲法時，對是否保留檢察機關有不同意見，這個問題是怎樣解決的？
　　王漢斌：在修改憲法過程中，有同志提出，為了精簡機構，檢察機關可以同司法部合并，不再設獨立于行政部門之外的人民檢察院，像美國、日本那樣，檢察機關屬于司法部，司法部長就是總檢察長。臺灣的檢察機關是設在法院，但它是獨立的，同法院不是隸屬關系。我們的檢察制度是學蘇聯的，采取列寧的主張，設立檢察院，保證法制的統一。在蘇聯，檢察機關的權力是很大的。
　　秘書處研究認為，精簡機構是有道理的。但是，恐怕不能取消檢察機關。當時我主持研究，寫了八九條理由，最主要的是兩條：一條是新中國成立以來一直是檢察機關獨立于行政部門之外，這么多年的實踐表明并沒有什么大的問題和不可行的地方；另一條是，檢察機關獨立于行政部門之外，有利于行使職權。因為檢察機關除刑事案件外，還要對國家工作人員的違法、瀆職行為進行偵查起訴，包括像貪污罪、賄賂罪，還有公安機關刑訊逼供、虐待犯人等。檢察機關獨立于行政部門之外，就能使辦案超脫一些，有利于行使職權，保證司法公正。我當時和張友漁聯名寫了個意見，建議保留人民檢察院。彭真審閱修改后，報鄧小平審閱。小平同志批示：檢察院仍維持現狀，不與司法部合并。
　　
　　設立審計機關
　　
　　記?者：這次修改憲法，規定設立審計機關，這是新中國成立以來從未設立過的一個新機構。請您談談為什么要設立審計機關？
　　王漢斌：審計機關是專門對國家預算執行情況進行監督的。目前，世界上大多數國家都有這樣的機構。如美國的審計署，工作人員5000多人，其中3000多人是專家，它是美國國會最大的一個機構。日本叫會計檢查院，有1000多人。西班牙的審計機構歷史最悠久，早在中世紀就有這樣的機構。1523年議會曾通過一項議案，指責王室開支過大。
　　我國歷史上也曾設立過審計機關。土地革命戰爭時期和抗日戰爭時期，中國共產黨領導的根據地政權中就設有審計機關。但新中國成立后，一直沒有設立過這樣的機關。這次修改憲法時，胡喬木提出設立審計機關，隸屬于人大，對國家預算的執行和財政收支進行監督。
　　記?者：后來為什么設在了國務院呢？
　　王漢斌：開始時曾考慮，審計機關歸人大常委會領導，因為人大負責審查批準國家財政預算，并監督預算的執行。后來研究，在現行體制下，審計機關歸人大領導，遇到問題很難解決，把它設在國務院，有利于深入開展工作，當然也可能產生消極因素。為此，憲法規定審計機關在國務院總理領導下，依照法律獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。當時，也參考了一些國家審計機關設立的情況。據33個國家的材料，有的設在議會，有的設在政府，有的既不屬于議會又不屬于政府的獨立機構。但不管是哪種方式，審計機關每年都要向議會提出審計報告。在討論這個問題時，我一直主張審計署每年要向全國人大作一次報告。從1996年起就這樣做了。當時還研究，審計署審計長的地位應高于部長、委員會主任，但憲法沒有寫，以便有靈活余地。
　　
　　記?者：設立審計機關的確是健全國家體制的一個重要方面，但工作難度也很大吧？
　　王漢斌：實際操作起來，難度不小，主要是財政部門不愿意接受審計機關的監督。當時，財政部門的一位領導同志說，沒有想到設了審計署，自己給自己下了個套。審計署的主要任務是監督中央預算的執行，對財政收支進行審計。這就是說，主要審計的對象是財政部門，而不僅是其他部門或企業。現在，每年財政部門都向人大常委會作決算報告，審計署向人大常委會提出對預算執行和其他財政收支的審計工作報告，我認為后者作用更大。
　　
　　設立監察機關
　　
　　記?者：1982年憲法沒有規定設立監察機關，但后來設立了各級監察機關，請您談談這是怎么回事？
　　王漢斌：新中國成立之初，政務院設了人民監察委員會，負責監察政府機關和公務人員履行職責。1979年后，彭真一直主張設立監察機關，以保證國務院各部門、各級政府貫徹執行國務院的決定。他認為，這也是一個健全國家體制的重要問題。在我們國家，黨有黨紀，違反黨紀的，有紀委管；違法犯罪的，有法院、檢察院等司法機關管。唯獨違反政紀的，沒有機關管，這是國家行政體制的一個缺陷。
　　根據彭真的指示，在起草修改憲法草案時，我先后寫了三次請示報告，建議設立監察機關。彭真的設想是設立國家監察委員會，權力大一些，可以監督各部部長、各委員會主任。為此，還起草了條文，準備寫進憲法。但有同志不同意，認為設立監察委員會與中央紀律檢查委員會的職權重復，有了中紀委就不需要再設監察機關了。當時想哪怕是與中紀委一個機構兩塊牌子，有個監察機關管政紀問題總是有好處的，結果還是沒有得到認可。但在憲法第89條中，規定國務院領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作，這就為設立監察機關留了個口子。當時，國務院設了民政部、公安部和司法部，分管民政、公安、司法行政工作，唯獨監察工作沒有主管部門。
　　記?者：后來怎樣設立了監察機關呢？
　　王漢斌：1986年，黨中央再次強調加強反腐敗斗爭。小平同志指出，腐敗一部分是黨內腐敗，有些是政府官員腐敗，還有的是黨外的，現在處理腐敗問題都由紀委管，會使人誤認為腐敗都是黨風腐敗。他說：糾正不正之風、打擊犯罪活動中，屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內紀律的問題，法律的問題應該由國家和政府管。這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題。小平同志提出，國務院還是要設監察機關，專管政紀問題。
　　這時，胡啟立找到我，要我再寫一個報告。報告經中央批準后，國務院秘書長陳俊生找我研究設立監察機關的具體問題。我說，是設立監察委員會，還是設監察部？彭真的意見是最好設監察委員會，如果有不同意見也可以設監察部。陳俊生表示，恐怕還是先設監察部較為易行。這樣，就由國務院提請全國人大常委會審議，通過設立監察部的決議。我記得當時是喬石代表國務院作的說明。他說：行政監察機關檢查監察的對象是國家行政機關及其人員、國家行政機關任命的國營企事業單位的領導干部。監察機關實行雙重領導體制，地方監察機關既受所在人民政府的領導，又受上級監察機關的領導。其任務是：檢查監察對象貫徹實施國家政策和法律法規的情況，監督處理監察對象違反政策、法律、法規和違反政紀的行為等。
　　記?者：設立監察機關是健全國家行政體制的一項重大措施，后來又制定了行政監察法。這個問題是解決了吧？
　　王漢斌：制定行政監察法時，我認為監察機關最重要的是監察政府決定的執行情況，檢查違反政令的情況，保證政令暢通。有人說監察機關只管辦案，我說不是，監察機關的主要職能是監察不執行或者違反政府決定的情況；其次才是處理違反政紀的案件。當時監察部的負責同志找我說，監察部要在各部委設派出機構。我認為，監察部不是要了解各部委的一般工作情況，而是要了解違反政紀的情況，是事后監督，不是事前監督，可以由監察部集中力量直接對違反政紀的情況進行監察，保證政令暢通。是否還要在各部委設派出機構，從精簡考慮，似可再斟酌。
　　
　　加強農村基層政權建設
　　
　　記?者：1978年憲法規定，人民公社是基層政權組織，又是集體經濟組織，實行政社合一。這次修改憲法，改變了農村人民公社政社合一的體制，設立鄉政權。這是怎么考慮的？
　　王漢斌：首先要說，1954年憲法規定鄉設人民代表大會和人民委員會，作為基層政權組織。后來成立人民公社，改變農村基層政權體制，是違反憲法規定的。實踐證明，辦人民公社是失敗的，政社合一不利于基層政權建設。這次修憲一開始，在征求意見時，多數同志主張政社分開，設立鄉級政權。也有的主張謹慎從事，先行試點，逐步推廣，暫時不宜急于作這樣大的變動。
　　彭真主持起草憲法修改草案時，對農村基層政權建設非常重視。他認為，基層政權是整個人民民主專政的國家政權的基層組織，也可以說是它的細胞，如同黨的細胞是支部，軍隊的基礎是連隊一樣。它是黨和國家各項工作的一個重要落腳點和聯系群眾的紐帶。必須把基層政權搞好，由人民直接選舉、監督，并有權罷免，使基層政權真正掌握在人民手中，自己管理自己的公共事務，參加管理國家事務。只有這樣，社會主義民主才有堅實的基礎，全國十億人民才能更好地全面地組織起來。彭真這個思想是很重要的。
　　加強基層政權建設，就要解決政社分開，恢復設立鄉人民代表大會和鄉人民政府的問題。為此，全國人大常委會法制委員會副主任鄒瑜帶領調查小組專門到一些農村去調查研究，大家都贊成政社分開，設立鄉人民代表大會和鄉政府。1981年12月，彭真在向鄧小平、胡耀邦并中央的報告中，專門匯報了關于實行政社分開的問題。報告中說，這樣做的好處很多，既有利于加強基層政權建設，也有利于集體經濟的發展。同時指出，各地要從實際出發，因地制宜，有領導、有計劃、有步驟地進行，不要引起混亂和損失。他建議中央在憲法修改草案公布前發一個通知，使干部群眾有思想準備。胡喬木讓我代中央起草這個通知。
　　記?者：在修改憲法時是否考慮到人民公社要取消？為什么憲法條款中還保留了人民公社？
　　王漢斌：當時對人民公社要不要保留，是有爭議的。有人主張按照1978年憲法規定寫上“三級所有、隊為基礎”；有人不贊成。我說：保留1978年憲法的這個規定，就是要保留人民公社，這顯然是有問題的。因為當時許多人認為人民公社制度需要改變，寫上就變不了啦。但憲法也不好規定取消人民公社，因為人民公社當時還是普遍存在的，一下子取消了，可能會在農村引起混亂，人民公社的財產、生產資料、生產秩序就可能像成立人民公社時那樣引起混亂和破壞。要取消人民公社，也還需要一個過渡期。為此，我們代中央起草了一個通知，說明憲法修改草案規定設鄉人民代表大會和政府，就是要政社分開。人民公社原有的一套機構，還有它的財產，不能動。公社的企業、生產資料、生產程序，都不能動。這個通知就是為了保證這個變動能穩定有秩序地進行。
　　憲法第8條中保留了“人民公社”，但它是這樣規定的：農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。這就把農村人民公社跟農業生產合作社等各種形式的合作經濟并列，表明人民公社不是唯一的農村合作經濟組織，這就為以后取消人民公社制度留了余地。隨著政社分開和逐步實行“大包干”，人民公社也就自然廢除了。1993年修改憲法時就把“農村人民公社”刪去了。
　　記?者：鄉鎮基層政權建設是個很重要的事情。現在法律規定，鄉鎮人大和其他幾級人大一樣也是一年開一次會。實際上，有的鄉鎮一年連一次會也不能保證，有文章說“人大會議在有些鄉鎮悄悄撂荒”。您對此有何看法？
　　
　　王漢斌：我認為，農村基層政權建設問題，需要引起足夠重視。我國的社會主義民主政治建設，既要從上面做起，也要從基層做起。毛澤東在土地革命戰爭時期，就很重視鄉蘇維埃建設，他親自寫了《長岡鄉調查》、《才溪鄉調查》和《鄉蘇維埃怎樣工作？》等文章。彭真在抗日戰爭時期，對晉察冀邊區的基層政權建設非常重視，提出了一些至今看來仍很有見地的主張。我們現在對農村基層政權建設，也需要很好地研究落實。
　　開好鄉鎮人大會議，是一件大事。法律規定鄉鎮人大每年至少舉行一次會議，但不限于一次，可以根據需要多開幾次。新中國成立之初制定的鄉人民代表會議組織通則，規定每月開會一次。1954年制定的地方組織法，規定鄉鎮人大每三個月舉行一次會議。現在，有的省、區、市制定的地方性法規，也規定了鄉鎮人大每年舉行兩次會議。有人說開人大會議沒有什么可審議的議題。我看這是缺乏民主、法制觀念。
　　記?者：近幾年，有的地方搞鄉鎮長直接選舉試點，您對此有什么看法？
　　王漢斌：我到深圳時，他們向我講了這個事。我認為，是可以試驗的。當然，他們搞的鎮長直選還只是選鎮長的候選人，最后還是由鎮人大選舉才算數。如果要由選民直接選舉產生鎮長，那要對憲法和有關法律作出修改。
　　我認為，如何發展基層民主，是個大題目，需要很好地研究和實踐。這次修改憲法，規定城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會、或者村民委員會是基層群眾性自治組織。這是基層民主政治建設很大的事。
　　
　　確立憲法的最高權威和
　　社會主義法制的統一
　　
　　記?者：黨的十一屆三中全會提出，發展社會主義民主、健全社會主義法制是國家的一項根本任務。這次修改的憲法是怎樣體現這個精神的？
　　王漢斌：修改后的憲法，總結歷史經驗，特別是“文化大革命”的沉痛教訓，在“序言”最后一段，增加了很重要的規定，指出：憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。這段話是胡喬木寫的。這里所說的一切國家機關，包括國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關；所說的各政黨，包括中國共產黨和各民主黨派。
　　憲法“總綱”中進一步規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這就是說，憲法具有最高的權威和法律效力。一切法律法規都要依據憲法來制定，不得同憲法相抵觸；一切組織和個人都必須在憲法的范圍內進行活動，不得有超越憲法之上或者超越憲法之外的特殊地位和權力，憲法的權威高于任何個人的權威。
　　同時，黨的十二大通過的新黨章規定:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”胡耀邦在黨的十二大報告中強調，這是一項極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。
　　憲法和黨章的這些規定，對于正確處理黨同憲法、法律，黨同國家、同人民的關系，推進政治體制改革，建設社會主義民主政治，都有重要的指導意義。
　　
　　（責任編輯?劉榮剛）