預算會計制度改革的幾點思考

黃堅

（江蘇省宿遷市航道管理處，江蘇 宿遷 223800）

1 適應新公共管理模式要求，建立政府會計體系

現行預算會計制度是在吸收企業會計改革的成功經驗和借鑒國際公共會計習慣做法的基礎上，建立的與我國市場經濟體制相適應的、有中國特色、科學規范的管理型預算會計模式和運行機制。但這與國際政府部門公共會計還有很大的差別，還不是規范的政府會計體系。按照現代政府公共管理理論，世界經濟合作與發展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它應包含5個方面的主要要素原則，即透明度、負責任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導建立一種“以市場為基礎的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”。這種新公共管理模式，也正指引著國際上政府會計的改革發展趨勢。

2 引入權資發生制記賬基礎，充分反映受托資任和業績僧息。

目前我國預算會計采用的是單一的收付實現制記賬基礎。其不足之處很多，突出地表現在以下幾個方面:

2.1 不能全面反映政府債務、資產和財務狀況等情況。在收付實現制下，一些在當期已經發生、但尚未用現金支付的政府債務(如欠發的退休養老金、拖欠征地補償款、農民工工資等)，或者具有年度連續性的經濟事項(如應由本期負擔、但卻在以后年度償還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意”地變成了“隱性負債”，從而實質上隱蔽了財政風險，人為地夸大了政府可支配的財政資源，造成一種失真的財政預算平衡假象。

2.2 不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。收付實現制是以款項的實際支付作為成本、費用確認的依據，現行制度規定行政、事業單位的固定資產不計提折舊，這就意味著購置固定資產的財政資金一旦支出后，就以其原始成本始終掛在賬面上，其結果是使提供公共服務的資源產生的業績和其利用效率，不能從預算會計中得到完整反映;因而為將資產處置游離于財政監督之外的財務處理創造機會;同樣，在實行財政國庫集中支付和政府采購制度后，對己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在該記賬基礎上因未付款而不予納人預算會計核算之中，削弱了對各項財產物資的全面控制管理;同時，收人、費用是按其款項實際收付的時間來確認記賬的，它不考慮收支項目的配比性。管理當局可根據其意愿和效用，將收付的時間人為地在當期和以后期間進行調節，從而形成滿足其期望的預算收人的增加 (減少)或支出的節約(超支)，導致年度預算結余金額與實際情況不符，最終客觀上影響財務信息的可靠性、一致性和可比勝，使國家對宏觀財政經濟形勢的分析和決策缺乏相關、有用的預算會計信息。為真實反映政府的財務狀況和管理業績，提供高質量的財務信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責任，消除以上不良現象的產生，引人權責發生制記賬基礎，成了我國預算會計制度改革的必然趨勢和要求。

3 國庫集中收付制度條件下現行預算會計制度的缺陷

3.1 從會計體系和內容來看，按國庫集中收付的內容和環節，現行預算會計體系和核算內容將遠遠不能滿足核算、反映、監督國庫集中收付資金運動的過程和結果要求。現行預算會計體系是建立在現行財政資金運動過程基礎上的。現行財政資金運動過程大致可分為兩個階段:一是財政資金人庫和撥款階段;二是財政資金進人行政事業單位后具體的資金耗費階段。根據現行財政資金這一運動過程特點，現行的預算會計制度相應分為財政總預算會計和行政事業單位會計兩部分，并以各自的會計主體在資產、負債、凈資產、收人、支出五要素框定的核算體系下進行核算。

3.2 現行總預算會計制度的暫存款科目反映的內容失真。現行總預算會計制度按財政撥款數列報財政支出。實行國庫集中收付制度后財政實際支付數和單位預算支出數的差額，即單位年度結余，按財政國庫管理制度改革試點單位結余會計處理辦法規定作為財政暫存款列報，使暫存款科目名不符實。

3.3 現行預算會計制度不能覆蓋或兼容國庫集中支付環節的會計核算。國庫集中收付使財政撥款環節跟以往相比又多了一個機構，即國庫支付執行機構。雖然“財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法”規定，國庫支付執行機構進行的會計核算是總預算會計的延伸，執行總預算會計制度，且在資產類和負債類分別增設了“財政零余額賬戶存款”和“已結報支出”兩個總賬科目，但這兩個科目運用的前提是財政零余額賬戶存款的代理銀行必須先墊付當日各預算單位的各種支出，再于當日結清，一旦出現逆向變動業務，即代理銀行不愿墊付而須國庫資金先劃人財政零余額賬戶，則現行核算暫行辦法就無法處理。事實上，實踐中除中央部門國庫集中收付試點的代理銀行能夠做到這一點外，地方各代理銀行并不一定都能做到。因此，由于資金清算辦法和核算環節不同，會計核算過程中其原始會計憑證的審核和傳遞、相應會計業務的處理等必然有別于總預算會計，而這些要依靠現行的總預算會計制度來實現是十分困難的。

4 重塑財務報告體系

預算會計制度改革能否得以順利、圓滿的完成，不僅從管理模式、核算基礎、制度等方面需要加以改進和調整，還與預算部門管理和執行等問題有關。

4.1 由于政府的財力有限，各部門、單位事業發展的資金需求與財政資金相對不足的矛盾依然突出，這是部門上報建議數與財政最終批復數懸殊過大的重要原因，也是不嚴格執行預算、擠占挪用專項資金等違規問題的重要原因。

4.2 部門利益的驅動。部門預算是零基預算，預算單位往往更多考慮自身利益，不考慮國家財力負擔情況，編制過于理想化的部門預算，將預測到的各項支出全部列出，甚至編制尚未立項、無依據、不必要的項目預算，加大了預算資金總量，使預算建議數大大超過控制限額，在編制收人預算時又想方設法隱瞞可自行組織的財力，最大限度地爭取財政撥款。

4.3 財政撥款的時間限制，預算外資金的申請、撥付手續煩瑣，時效性差，會影響部門、單位的用款計劃，財政追加預算撥款多集中在年底，由于撥款較晚，當年根本無法開展或實施項目，造成單位虛列支出掛賬，或者以撥列支，結轉隱瞞。財政追加的預算，除政策性、突出性因素外，許多追加專項經費帶有明顯經費補助性質，資金使用帶有一定的隨意性，客觀上使一些單位擠占挪用財政資金。

4.4 單位屬性、關系不明。有些部門所屬單位性質模糊，非企非事，事企不分，人、財、物、職能與主管部門界限不清，這些單位的人員工資、水、電、暖等費用仍由財政負擔，而其財務收支又游離于預算之外，導致預、決算收支不實，成為滋生腐敗的溫床。

4.5 政府采購工作不到位。一方面，有些部門、單位過多考慮花錢方便，對政府采購、國庫集中支付態度不積極;另一方面，目前政府采購在時效性、規范性、效益性和服務質量等方面存在不足，影響了采購單位對政策采購的積極性。

5 結語

盡管我國的預算會計制度改革在1997年以來取得了令人矚目的成果，然而，隨著我國社會主義市場經濟體制改革的進一步深人，政府預算管理體制和行政事業單位管理體制的改革也在進一步加深，預算會計也必須與時俱進，積極探索，以期將我國的預算會計構建成適應市場需求的完善的會計體系。

[1]李定清.論我國預算會計改革[J].經濟師，2002-07-15.