水利工程農民參與式管理方法初探

喬 磊 高 原 魯曉哲

（遼寧省鬧德海水庫管理局，遼寧 阜新 123000）

在我國推行中小型水利農民參與式管理體制，至關重要。作為參與式管理的載體，農民用水戶協會等類似組織是農民利益的代表者、維護者，是水利資產的管理者。建立農民用水戶協會，實現農民參與管理，是改善我國中小型農村水利管理、實現良好運行，確保工程效益正常發揮的有效措施。

1 管理模式分析

1.1 集權治理模式

集權治理模式的主要特點是：計劃經濟時期投資形式主要是政府扶持、農民出工投勞共同興建、建成的設施歸集體所有，實行集體管理，所有權清晰并與經營管理權沒有矛盾。治理決策由行政主管部門自上而下給出。現在服役的小型農田水利設施大多為計劃經濟時期興建，至今無大變化。該時期農田水利設施治理優勢在于：投資上易于集中人、財、物力，人多力量大的作用很明顯。由于小型農田水利設施歸集體所有，產權關系單一，便于協調用水矛盾，簡化了管理和使用手續，設施的維護力量較大。

1.2 參與式治理模式

參與式治理模式是指在政府政策宏觀調控和公共財政的扶持下，把原集體經濟組織和水利主管部門對水利工程設施的經營管理權轉給水利工程區域內的用水農戶，使他們以主人的身份擔負設施的治理責任。用水戶協會對內進行用水戶基本情況調查，丈量灌溉面積，選擇適宜的量水設施和計量方法，各戶按用水量的大小為協會組織貢獻相對應的資源，如水費、勞力、實物等。

2 中小型水利設施治理模式選擇

2002年9月，國務院辦公廳批轉國家體改辦《水利工程管理體制改革實施意見》中，明確提出要“積極培育農民用水合作組織”“探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制”。2003年水利部出臺《關于印發小型農村水利工程管理體制改革實施意見的通知》，提出實行多種形式的用水合作組織管理體制。在各級政府宣傳和扶持下，用水戶在自愿的基礎上，組建用水合作組織。

3 建立參與式管理體制的研究

3.1 建立參與式管理體制符合國家的農村政策，黨和政府支持中央高度關注“三農”問題，把糧食安全提高到國家戰略的高度，對包括水利在內的農村基礎設施提出了有關的要求，出臺了有關的政策加大投入、加強管理。國務院以及水利部和國家發改委、民政部等部門先后出臺的一系列政策，要求加強農民用水合作組織建設，強調“加強農村水利工程管理，是保障農村水利健康發展的關鍵。要繼續落實好《水利工程管理體制改革實施意見》，在搞好試點的基礎上深化灌區管理單位改革。通過節水改造推動灌區改革，鼓勵和用水戶通過用水合作組織，對工程、用水、水費收繳進行自主管理、自我經營，逐步建立用水戶自主管理與水管單位專業化幫助相結合的管理模式。”2006年中央一號文件即《關于建設社會主義新農村的意見》，提出了新農村建設“生產發展”、“管理民主”是重要內容，提出要積極培植農民合作經濟組織。

3.2 建立參與式管理體制符合農民的利益和要求，農民支持

管好水利設施，增加用水效率的基本原理之一，是讓盡可能多的利益主體參與水管理活動。由于水資源是各種生命和社會繁榮不可缺少的要素，隨著需水量超過有限的水資源量，各用水戶之間爭水的矛盾越來越突出。因此，必須將用水戶之間的競爭轉變成相互協作以獲得最大總效益，同時對各部門的損失最小。私有利益主體協會可以為政府部門的技術機構提供輔助作用，以提高用水效率。

3.3 農民自治能力的提高，為建立參與式管理體制創造了條件

通過幾十年的教育發展，農民的整體知識文化素質有了很大提高。隨著經濟社會的發展，特別是隨著《村民委員會組織法》于1998年出臺并深入貫徹實施，村民委員會選舉等基層民主得到較快發展。近年來農村經濟、社會自治組織（生產協會等組織）的發展，也大大提高了農民的民主意識和自治能力，參與農村公共事務的積極性有所提高，為建立水利設施參與式管理體制創造了良好的條件。同時，隨著農村稅費改革、“一事一議”政策的實施，增強了農民參與水利設施建設與管理的意識和能力。

3.4 參考國外參與灌溉管理方式

發達國家多年前已把大部分灌溉管理職能轉移給地方組織，實施的效果很好，而近來已經推行灌溉管理轉移的發展中國家，總的效果也不錯。通過研究他們的做法，總結他們的經驗和不足，可以得到啟示。這些國家推行灌溉轉移管理計劃之所以能夠成功，最重要的條件是最高層的政治意愿。其次是灌溉基礎設施必須處于良好狀況，可以按需要輸送灌溉水。第三是國家水法必須有相關條款規定。

3.5 我國百年協會長期運行提供了經驗啟示

農民具有偉大的首創精神，他們有管好水利設施的愿望，更有管好的能力；民主管理是農村水利協會的生存發展根本，只要組織起真正的農民自己的用水戶協會，讓農民參與進來，真正當家作主，實行民主管理，工程管理、用水管理、水費征收等難題就可迎刃而解；改善農村水利設施管理，建設農村水利體系，需要一批講奉獻、有責任心的農民領頭人。而在農村，不管是過去還是現在，都有一批有責任心、有能力的領頭人。在推進農民用水組織建設時，只要注意、發動有奉獻精神和責任心的農民積極參與進來，就能使協會生存下去。

3.6 部分地方的試點探索積累了一定經驗

要真正成立農民自己的組織，提高農民的參與合作。只要有農民的有效參與，就能實現減輕政府負擔，有效減少原有體制中水費收繳中間環節太多、截流挪用、層層加碼等現象，有效收取水費，減輕農民負擔，水利設施就可得到良好管理。這種組織的性質是農民自建、自管，體現出基層民主、科學的有效制度。

4 實施農民參與管理方式的前景分析

4.1 實施參與式管理，農民的積極性得到調動，促進了基層民主的發展和公民社會的建立。我國長期是一個集權社會，作為最大群體的農民一直處于社會底層。在政治民主化進程中，發展農村基層民主意義重大。推行水利設施農民參與式管理，給農民在涉及自己生產生活的一個重要方面于自主權，可以極大地調動其參與社會事務的積極性，這是加快基層民主發展和建立公民社會的重要途徑。

4.2 實施參與式管理，減少政府不必要的干預，改善了政府與群眾的關系。長期以來，政府承擔了無限責任，農民并不領情。實施參與式管理，會給農民帶來好處，樹立黨和政府親民、愛民和為民的良好形象。

4.3 實施參與式管理，促進了政府職責轉變，建立了與市場經濟體制與農村經濟社會發展相適應的職責體制，真正使政府職責歸位。

4.4 實施參與式管理，促進了農村水利設施建設，夯實了農村發展基礎。農民用水戶的建立，調動了農民的積極參與，農村水利設施建設的振興，對夯實農村發展基礎、推進社會主義新農村建設將起到非常重要的作用。隨著水利部對參與式灌溉管理的重視，隨著農業灌溉問題在解決“三農”問題的體現，隨著農民自主意識和組織能力的逐步提高，用水戶協會這一灌溉管理方式推廣的前景是非常樂觀的。

[1]水利部.中國水利年鑒[M].北京：中國水利水電出版社.2004.

[2]翟浩輝.水利建設：提高農業綜合生產能力的基本保障[J].求是.2005.