我軍海外救援物資保障分析——從利比亞撤僑救援看我軍海外救援物資保障存在的問題及對策

沈 凡， 馬東鋒， 崔 冬 （解放軍信息工程大學，河南 鄭州 450000）

我軍海外救援物資保障分析
——從利比亞撤僑救援看我軍海外救援物資保障存在的問題及對策

沈 凡， 馬東鋒， 崔 冬 （解放軍信息工程大學，河南 鄭州 450000）

首先介紹了我軍海外救援物資保障研究的背景，指出我軍海外救援物資保障的研究對于提升我軍海外救援能力，幫助我國樹立起 “負責任大國”的形象具有十分重要的意義。接著對我軍海外救援物資保障的相關概念進行了界定，在此基礎上，通過對我軍近年來參與的海外救援物資保障的實踐的歸納分析，指出了我軍海外救援物資保障在經驗缺乏、裝備落后，法律法規滯后等問題，然后提出了幾個針對性解決對策。

海外救援；物資保障；救援物資；我軍

軍隊遂行海外救援行動任務，是新世紀新階段我軍歷史使命任務的重要拓展，具有政治性、多樣性、時間緊迫性和復雜性等特點[1]，其對物資保障工作提出了許多新要求。研究探索海外救援行動中物資保障的現狀、問題及對策，對于提升我軍海外救援的能力，幫助我國樹立起 “負責任大國”的形象，具有十分重要的意義。

1 相關概念與研究對象的界定

1.1 我軍海外救援

我軍海外救援：是我國軍隊參加的外國人道主義救援行動和其他的軍事救援行動。

1.2 物資保障

物資保障是指對物資的籌措、儲備、管理與供應的統稱。是后勤保障的重要組成部分。目的是從物質上鞏固和提高部隊戰斗力，保證軍事、救援等任務的完成。

1.3 我軍海外救援物資保障

是我軍參加的海外人道主義救援行動和其他的軍事救援行動中，對救援物資的籌措、儲備、管理與供應的統稱。

2 我軍參與海外救援物資保障的現狀分析

根據2010年我國國防白皮書顯示，自2002年向阿富汗提供救援物資以來，人民解放軍已28次執行國際緊急人道主義援助任務，共向22個受災國提供總價值超過9.5億元人民幣的帳篷、毛毯、藥品、醫療器械、食品、發電機等救援物資[2]。

我國軍隊單獨參與的海外救援行動的物資保障主要采取自我保障與靠泊補給相結合的方式，綜合運用出航攜行、海上補給、靠泊補充的方式方法組織實施，并不完全依賴海外港口岸基保障。依托國外港口進行物資保障時，在獲得相關國家同意后，盡量選擇一些安全性好、補給能力大、有我國遠洋公司駐在的地方的港口，由遠洋公司代表處替我國軍隊辦理岸上的付款以及物資的籌集調撥任務[3]。

我軍涉外聯合軍事演習，主要是對以反恐怖襲擊和人道主義救援為目的的兩個或多個國家共同參加的聯合軍事演習，其物資保障，主要按照中外雙方達成的協議進行。在國外駐訓和演練期間的后勤物資保障，主要由主辦方提供通用的后勤物資保障。專用保障由我方負責，必要時主辦方提供必要的支持。

我軍參加聯合國維和任務行動的后勤物資保障，主要由聯合國任務區按照有關協議和規定對我任務分隊提供后勤物資保障。我國維和分隊每次輪換期間，也及時采取空運和海運等方式補充必要的裝備物資[4]。

3 我軍海外救援物資保障存在的問題分析

我軍海外救援行動中的物資保障，既有與戰爭行動相同的特點，又有鮮明的不同點。在反恐維穩、搶險救災、公共衛生救援等行動中，救援物資保障越來越發揮著重要的作用。通過近年來我軍遂行海外救援行動實踐看，海外救援物資保障還存在以下問題：

3.1 海外救援經驗缺乏，物資保障水平有待提升

與軍隊廣泛參與國內救援行動相比，我國軍隊比較缺乏在海外進行旨在進行災難救援的行動。這與美國在2004年東南亞海嘯和2010年海地地震后派遣航空母艦參加救援，形成了鮮明對比。據2010年我國國防白皮書顯示，自2002年以來，人民解放軍已28次執行國際緊急人道主義援助任務，共向22個受災國提供總價值超過9.5億元人民幣的救援物資。無論從軍隊參與海外救援的次數、規模，還是形式來看，我國軍隊參與海外救援的水平與美國等發達國家存在較大差距的。

軍隊參與海外救援經驗的缺乏，導致了針對海外救援物資保障水平的相應較低。比如剛剛結束的利比亞大規模撤僑救援行動，我國軍隊僅僅派出了一艘幾千噸的護衛艦和區區4架 “伊爾-76”運輸機，反映了我國軍隊在參與海外救援的能力上依然薄弱，也使我國政府不得不更多地求助于他人進行人員的撤離和救援。

3.2 海外救援物資保障裝備建設相對落后，救援物資儲備體系不完善

海外救援行動的物資保障，一般具有距離長、物資多、時間緊、任務重等特點，這就需要一些速度高、容量大的物資保障裝備，但我軍這方面的裝備還相對缺乏。如在空運方面，我軍沒有先進的大型運輸機，只有少量的20世紀六七十年代蘇聯生產的 “伊爾-76”運輸機。在利比亞撤僑行動中，我空軍就是派出這個型號的4架運輸機執行任務的。

在海外救援任務中，海上運輸是最安全的途徑[5]。艦船被譽為 “移動的領土”。所以利用大型艦船進行海上救援是國際上公認和允許的最安全的人道主義救援通道，尤其是航母和兩棲登陸艦。但是目前，我軍還沒有航母、兩棲登陸艦和大型補給船等大型水面運輸裝備，海外救援物資保障裝備建設的相對落后，嚴重制約了我軍進行海外救援的物資保障能力。

在救援物資儲備體系方面，我國目前還沒有針對海外救援物資儲備體系，即使已有的針對國內應急救援的物資儲備體系，也存在以下問題[6]：

一是救災儲備中心布局不合理。目前民政部在全國設立的10個中央級救災物資儲備中心 （哈爾濱、沈陽、天津、合肥、鄭州、武漢、長沙、南寧、西安和成都）則主要分布在中東部，分布不均衡。

二是救災物資儲備分散于各部門，物資保障成本高。目前救災物資實行分散管理和儲備，衣被、帳篷等生活類救災物資的儲備由民政部門負責，藥品、醫療器械、車輛、糧食等其他救災物資分別由醫藥衛生、交通和糧食部門負責，純凈水、方便面等由商務部負責。這種模式的直接后果是，救援過程中需求信息傳遞速度慢，物資供應組織協調難，運輸車輛需求增大，救災保障成本很高。

三是救災物資供需失衡。我國救災物資捐助很容易出現種類、時間上的供需失衡以及救援初期應急物資缺乏而后期物資超長飽和，造成供應過多、浪費嚴重等問題。

3.3 海外救援物資保障法律法規等政策制度體系建設滯后，平時訓練不足

在執行海外救援行動中，涉民、涉法和涉外的問題相對較多，一般具有很強的政治性和政策性，需要健全的法律機制作保障。完善的救援物資保障法規體系常常起著立竿見影的保障作用。救援物資中的法律機制，既是一種強制性的動員機制，也是一種強制性的保障機制。

目前我國尚未形成完備的針對我軍海外救援物資保障法律法規和政策，空白立法甚多。從目前執行海外救援行動的情況來看，我國救援物資動員機制主要還是停留在依靠黨和國家領導人的臨時命令進行，這種模式以行政力為基礎，統一組織和指揮，對確保應急物資迅速到位發揮著重大作用。但由于缺乏系統化、規范化、制度化、法制化的救援物資保障機制，總體秩序混亂，系統效率不高，社會代價過大，遺留問題較多。不能真正做到師出有名、行動有據、保障有力。

此外，我國軍隊缺乏針對海外救援物資保障的專門訓練。

3.4 組織機構不健全，缺乏協調機制

以利比亞撤僑為例：首先是胡主席和溫總理就利比亞救援作出重要指示，而后成立由張德江副總理擔任總指揮、戴秉國國務委員協助的應急指揮部，由應急指揮部召集外交部、國資委、公安部、交通運輸部、商務部、民航局、衛生部等部委負責人以會議的形式進行現場協調辦公。救援物資組織機構更多地表現為臨時性，救援物資的組織協調人員大多是臨時從各單位抽調的，各類救援物資的采購、運輸、儲存、調撥、配送、回收等職能分散在不同部門、地區和企業，彼此間缺乏有效協調、溝通與整合，缺乏相應的組織協調機制。在救援物資的流向、流量、流程方面，不同程度地存在雜亂無序現象，很難做到供需匹配。

4 提升我軍海外救援行動物資保障能力的主要對策

救援物資保障工作不僅決定著海外救援行動任務的完成，而且具有重大的政治意義。提高遂行海外救援行動中的救援物資保障能力，應著重把握好以下四個方面。

4.1 積極參與海外救援活動，以實踐提升我軍海外救援物資保障能力

首先，政府要意識到軍隊參與海外救援行動的積極作用，它不僅有助于增強我軍在任務區域的影響力和活動自由度，提升我軍應對危機的快速反應能力，也可以在某種程度上較好地幫助我國樹立起 “負責任大國”的形象[7]。

其次，要多派軍隊參加海外災難救援任務，只有積極參與海外救援任務，才能在不斷的救援實踐中提升我軍的物資保障能力。

4.2 完善海外救援行動物資保障法律法規和預案體系，加強平時演練

海外救援物資保障行動從本質上講體現著國家意志，必須要有健全的法規作保障。為此，應結合海外救援物資保障的特點，制定相應的海外救援物資保障法規，對海外救援物資保障的組織機構、運行體制、保障方式、實施程序等予以規定。同時明確各保障職能部門的權利義務。

另一方面，要加強平時針對海外救援物資保障的實戰性演練。認真研究不同任務樣式、不同行動階段和不同保障節點的特點與需求，細化各專業層次、各崗位人員的訓練內容，構建與海外救援行動相適應的物資保障訓練內容體系。按照先分后合、先近后遠、先單后聯的程序，扎實抓好以本級部隊為主體，以各類后勤專業保障分隊為單元，以 “處突”、 “維穩”和搶險救災演練為背景，以機關組織指揮和綜合保障為重點的綜合性保障訓練體系。

保障演練是檢驗物資保障預案科學性、適用性、可行性的唯一途徑，也是提高物資保障能力的實際步驟。要結合預案，適時適地組織各保障機構積極開展軍地聯合式物資保障演練和模擬實戰演練，力求通過演練，發現問題，對物資保障預案進行修改和完善，鍛煉提高有關單位、人員的應變能力。

4.3 建立專門組織機構，健全協調機制

海外救援物資保障是一項系統工程，要實現把正確數量的救援物資第一時間送達到目的地，必然需要一個高效、權威、統一的機構對各種分散的物流行動進行組織協調，以確保各項活動的協調一致和準確及時。建議根據我國政府機構設置和物流的運作流程，整合國家、軍隊、地方的相關機構，建立專業的海外救援物資保障指揮系統，專門負責救援物資的供應保障工作，協調救援物資的運行和實施。

此外，由于救援物資指揮管理涉及到國家的多個部門及其他諸多社會成員，因此，除了設立相應的救援物資指揮系統外，還應建立海外救援行動救援物資保障各有關保障單位的協調機制。建立海外救援物資保障協調機制，是有效應對海外救援行動的保證。

4.4 加快后勤裝備建設，建立海外救援行動物資儲備體系

一方面，要積極適應遂行海外救援行動的物資保障需求，加緊研發、配備與海外救援行動相匹配的后勤裝備器材，改造傳統裝備器材，不斷提高現有裝備器材的信息化水平。結合歷年來遂行重大海外救援行動的經驗教訓，加強對后勤裝備器材配備使用方法的研究[8]。使后勤裝備盡快轉化為戰斗力。要充分考慮海外救援路途遙遠，地區差異大等特點，有選擇、有步驟地研發適應各種復雜環境，能夠在不同地區執行不同任務的專業化、大型化特殊裝備器材，如航母、專用補給船、兩棲登陸艦等，不斷提高海外救援的綜合保障能力和環境適應能力。

另一方面，必須健全和完善現有海外救援物資儲備體系。一是救援物資儲備品種數量要完善。依據相關法規和預案要求，建立海外救援行動物資采購、收發與輪換制度，不斷改善儲存條件，定期檢查維護，確保隨時能投入使用。嚴格按攜 （運）行標準落實用舊儲新等制度，確保量足質優。根據任務特點和專業需求，以及當地物資籌措條件，科學調整品種結構和儲備方式，對特需藥品、特種裝具等一些就地籌措難、需求量大的專用物資器材，適當增加儲備數量，以確保隨用隨取，滿足任務需要。二是救援物資儲備地點要合理。結合國際國內安全環境、氣象條件和地理特征等，在重要方向和災害高發地域，特別是在預定任務地區和增援地區有針對性地儲備部分救援急需的后勤裝備和物資器材，形成 “以近求快、以快應急”的保障格局。三是做好應急人力資源儲備，培訓一些能夠使用和操作應急裝備與設備的人員。四是加強應急資金儲備，中央及省 （市、區）地方財政在年度預算中應當設立救援儲備專款，確定救援資金儲備規模；五是學習借鑒國外經驗，實現救援物資儲備專業化與社會化的有機結合，建成國家、地方、軍隊、企事業單位甚至家庭一體化的儲備體系。

[1]張偉.論多樣化軍事行動中的應急物流保障[J].物流技術，2009,28(1)：143-147.

[2]國務院新聞辦公室.2010年中國國防白皮書[EB/OL].(2011-03-31)[2011-06-30].http：//news.qq.com/a/20110331/000543.htm.

[3]尹卓.亞丁灣周邊國家非常歡迎中國編隊休整補給[EB/OL].(2010-02-02)[2011-06-30].http：//www.dayoo.com http：//www.dayoo.com.

[4]彭振海.詳解中國軍隊在赴海外行動時的后勤物資保障情況（圖）[EB/OL].(2011-03-31)[2011-06-30].http：//military.people.com.cn/GB/1076/52984/14286356.html.

[5]張慧.從利比亞撤僑行動看加強我國海外戰略投送能力建設的迫切性[N].學習時報，2011-05-09(7).

[6]魏際剛，張瑗.加快應急物流體系建設增強應急物資保障能力[J].中國流通經濟，2009(5)：15-17.

[7]薛子哲.冷戰后美軍海外軍事救援行動研究[D].長沙：國防科技大學 （碩士學位論文），2010.

[8]杜文樂，祃有連，萬全義.省域非戰爭軍事行動后勤保障問題研究[EB/OL].(2010-07-07)[2011-06-30].http：//www.mod.gov.cn/reports/201007/hbjdyl/2010-07/07/content_4171879.htm,2010.

Analysis of Materials Support for Our Army Overseas Rescue——Problems and Solutions of Materials Support for Our Army Overseas Rescue in Libya Evacuation Rescue

SHEN Fan, MA Dong-feng, CUI Dong(The PLA Information Engineering University, Zhengzhou 450000, China)

Firstly,this paper describes the background of materials support research for our army overseas rescue,and its great significance of enhancing the ability of our army overseas rescue which helps China to establish a “responsible power” image.Then some related concepts were defined.On this basis,through the inductive analysis of practice of our army overseas rescue in recent years,the present status and problems of materials support such as：lack of experience,and equipment behind,laws and regulations lag and other issues of our army overseas rescue were summed up.In the end,it gives several targeted solutions.

overseas rescue;materials support;relief aid materials;ore army

E075

A

1002-3100(2011)10-0094-03

2011-07-15

沈 凡（1983-），男，湖北孝感人，解放軍信息工程大學碩士研究生，研究方向：軍隊管理學。