水利基本建設項目運行制度及管理模式初探

楊志剛

（黑龍江省綏化市北林區河道管理處，黑龍江 緩化 152000）

1 引言

1.1 我國水利基建項目資金籌措存在問題

①水利項目的分類不完備導致的投融資問題。

②缺少吸引私人資本（包括外資）參與水利項目的制度安排。

③水利建設基金籌資措施不完善。

1.2 建立我國水利基建項目資金籌措體系的思路

①完善政策性投融資功能

目前，國家開發銀行貸款的資金來源除資本金外主要來自于金融債券。由于資本金規模小、金融債券的成本較高，從客觀上限制了國家開發銀行的融資功能，使得其貸款相對于商業銀行貸款的政策性優勢不突出。預計未來國家將采取措施對國家開發銀行的管理和運作方式進行改革，完善其政策性融資功能。

②公益性項目引入新的融資方式

公益性項目屬于政府投資范疇，其建設資金主要來自政府財政性資金（主要包括預算內建設資金、建設國債資金、納入預算管理專項建設資金和專項稅費收入等）以及基于財政信用的融資。

③“收益權”質壓貸款方式

“收益權”（或稱“收費權”）質壓貸款方式是指項目建設單位（業主或項目法人）用項目的收費權或收入現金流作為擔保，從而獲得銀行貸款的融資方式，也是經營性基礎設施項目，如果政府代替公益性項目的受益者或使用者向項目建設單位（或項目法人）支付項目“使用費”，從而“人為地”使公益性項目具有了“收益權”，則憑借政府給予的“收益權”，項目建設單位就可以采取“收益權”質押貸款方式從國家開發銀行或者商業銀行獲得貸款。

④民間主動投資方式（PFI）

如何在水利建設項目融資模式中引入PFI模式將是一個至關重要的課題。下面討論水利項目如何引入PFI模式。

2 水利建設項目引入PFI融資模式研究

2.1 水利建設項目引入PFI模式的意義

①開拓水利建設的私人融資途徑，確保國家水利財政資金投向真正需要政府投資的水利項目。

②促進水利建設管理體制的改革，提高水利項目經營效果。

③促進水利工程管理學科的形成發展。

2.2 PFI模式在我國水利建設項目融資中使用的步驟和思考

①體制、環境境培養完善

隨著我國市場經濟體系的建立完善，對于我國相關經濟法規私人投資領域的范圍限制得到了很大的放寬，今年頒布的若干吸引、刺激外資和私人投資的法規都明確了非財政性投資在大量基礎設施項目中的作用，但在私人資本參與公共項目的領域、模式理論和方法上，尚缺乏細化的研究。因此，進行PFI模式的推進計劃制度安排研究。對不同特征的水利項目，如經營性項目和準公益性項目等，探討采用PFI模式所需要的系統化的法律、規章制度、機制安排，重點在于水價、電價等的定價策略。

②加強PFI模式與水利產業結合的基礎性研究（前期研究）

PFI模式下政府目標是引導私人部門參與公共項目，從而達到擴大公共項目融資渠道、提高公共產品和服務的效率，這顯然與私人部門參與的目標存在差異，因此，必須通過對水利項目PFI立項問題的研究，在代表整個社會的政府和PFI公司之間尋求利益平衡點，建立項目評估體系。

③管理機構、服務體系、人才環境等

從我國水利建設的實際出發，制定水利建設實施PFI發展的可行政策和規劃，探索水利項目PFI運作方式（包括：審批程序、步驟、項目管理）；建立專門管理機構等對水利產業PFI項目進行統籌管理、研究。PFI模式作為一種新型的融資建設方式，需要大量專業人員既熟悉水利建設特點，還必須掌握豐富的法律、金融知識；同時，還應該熟悉PFI運行規則、方法，具備合同設計談判、項目實施、風險管理等各方面能力。

④進行水利項目采用PFI模式的水利項目種類、區域、性質探索

根據國家和區域國民經濟發展需要以及水利產業發展規劃，選擇若干適宜PFI模式水利產業項目，重點進行項目PFI模式可行性論證，選擇適合項目進行試點。

3 水利基本建設項目運行管理模式研究

發展我國政府投資水利項目的模式選擇，應該以效率、效益原則為出發點。

3.1 政府投資的甲類水利項目

在傳統的政府投資體制下，國家對水利基建項目采取的是政府直接管理模式，一般做法是首先由設計部門提出初步設計概算，經主管部門審查批準，由施工單位或工程指揮部負責按照審定的投資概算施工，當投資超概算時，再由主管部門調整概算。這種工程指揮部模式通過層層簽訂建設管理（投資包干）協議，將各自職責以合同形式固定下來，基本符合水利建設中以國家無償撥款為主的項目的管理需要。但在實踐過程中也出現一定問題：部分工期控制問題；總投資突破預算等。此外，也有觀點人為，我國的建設指揮部制度是臨時組建的，因而缺乏項目管理的程序和方法；由于它是非專業化的,因而缺乏項目管理的專門人才和經驗；由于它是非專營的,項目建成后即撤消或轉業,因而積累了經驗或有過教訓也不能作為以后項目的借鑒，因此該文應大力培育EPC全功能的工程公司或項目管理公司。

近年來國際工程中實行的一些新的項目管理模式則對以政府投資為主渠道的水利甲類項目的管理則具有一定的借鑒，例如Partnering模式中，關于長期較穩定的合作模式，以及中間第三方的設置等，對項目建設效率的提高具有顯著作用，因此，探索其對水利基建項目管理模式的啟發是十分有意義的，可作為下一步研究的課題。

3.2 非財政性投資的乙類水利建設項目

目前我國按照資金來源分為財政性投資項目（包括國債在內的所有納入預算管理的資金項目和預算外資金項目）、財政擔保銀行貸款建設項目和國際援助建設項目。其他資金來源項目都屬于非政府投資項目，包括國有企業、集體單位、外商和私人投資等。對于以非財政性投資的乙類水利項目，吸引私人資本參與水利建設項目的融資模式--PFI，可以認為PFI模式的組織管理模式實質上與BOT模式（BOT是“buildoperate－transfer”的縮寫，意為“建設－經營－轉讓”，是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。）是極為相似的，不同之處在于，BOT模式引入發展中國家后，由于發展中國家處于對外資的吸引目標，才發展成專門針對外資的融資模式，而在其組織管理模式的設計上，有著共同的基礎：即由私人資本（或外資）組建聯合體，已適當合約連接約束，具有市場經濟主體的特征，而政府則作為項目的購買方或支付方，以支持私人資本（外資）的盈利目標。從目前國內的實踐來看，針對外資的BOT水利項目已經有程度水廠、上海供水公司的供水項目等，因此，在完善法規和相關環境后，推行這種模式在我國國內非財政性資本的實施將對水利建設模式的發展和實際都大有裨益。

結語

本文提出發展以PFI模式為代表的鼓勵私人參與水利建設工程項目對發展我國水利具有重要意義，并系統地分析了我國水利項目融資模式中引入PFI模式已經具備的條件和存在的問題。在實施PFI模式的策略上，認為應該從相關法規體系的完善、服務體系的建立、PFI人才和認識的培養方面進行推進，促使我國私人資本參與水利項目的建設。在水利項目管理模式上，本章分別對以政府財政投資為主導的水利項目管理模式和一非財政性投資為主導的水利項目管理模式進行了有益的探討，并提出了一定的建議。

[1]董志剛.BOT投融資方式--項目融資的一個發展方向經濟師[J]1999（7）19～20

[2]尹貽林.等政府投資項目管理模式研究[M]南開大學出版社天津2002

[3]Robert Gibbons：A Primer in Game Theory[M]中國社會科學出版社北京1999

[4]鄭垂勇.水利基本建設項目融資方式研究水利經濟[J]2002（6）1～6

[5]胡振等.對我國公共項目開發中應用PFI融資模式的探索科學管理研究[J]2001（4）16～19