淺析城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性不強(qiáng)的原因及對(duì)策

李大勇

（梅縣城市規(guī)劃設(shè)計(jì)室，廣東 梅州514000）

1 引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性是一個(gè)歷久常新的話(huà)題，編制出可操作性強(qiáng)，實(shí)施性強(qiáng)的規(guī)劃，是每一位規(guī)劃師極力追求的目標(biāo)。但規(guī)劃的實(shí)施往往受到政治、經(jīng)濟(jì)，社會(huì)等客觀環(huán)境的影響和制約，規(guī)劃的有效實(shí)施，也需要從法律、政策、管理等方面創(chuàng)造促進(jìn)其實(shí)施的環(huán)境條件。從規(guī)劃師自身角度而言，如何從改進(jìn)規(guī)劃編制的方法出發(fā)，制定出科學(xué)性強(qiáng)、透明度高，廣泛反映社會(huì)意愿的規(guī)劃，來(lái)加強(qiáng)規(guī)劃的司操作性，是每一位規(guī)劃從業(yè)人員所認(rèn)真思考的問(wèn)題。

2 當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性不強(qiáng)的緣由

"城市規(guī)劃的問(wèn)題，既是理論問(wèn)題，更是實(shí)踐問(wèn)題。從根本上說(shuō)，城市規(guī)劃并不是為了"紙上畫(huà)畫(huà)"去編制文本，而主要的是付諸實(shí)施，它是一個(gè)從編制到管理、再到實(shí)施和反饋的連續(xù)過(guò)程"。這一論斷從一個(gè)側(cè)面反映了城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)。也揭示了規(guī)劃編制與實(shí)施之間的關(guān)系。

設(shè)實(shí)施，規(guī)劃只有實(shí)施才能體現(xiàn)價(jià)值。不能實(shí)施的規(guī)劃不能算是合格的規(guī)劃。同時(shí)，實(shí)施可以反饋規(guī)劃中的一些問(wèn)題，以便于更好的編制規(guī)劃。然而，由于存在規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致目前很多情況下規(guī)劃與實(shí)施的脫節(jié)，規(guī)劃成果成為"圖上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛"的擺設(shè)。規(guī)劃的可操作性成為規(guī)劃工作者的軟肋。究具原因，主要有以下幾個(gè)方面因素：

2.1 偏重對(duì)空間形態(tài)等"硬"規(guī)劃的研究，缺乏對(duì)實(shí)施機(jī)制等"軟"規(guī)劃的認(rèn)識(shí)。規(guī)劃的實(shí)施分析需要實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)力支撐，而實(shí)施機(jī)制往往涉及到各級(jí)政府的各個(gè)部門(mén)。由于受傳統(tǒng)"技術(shù)工具型"規(guī)劃編制技術(shù)路線(xiàn)的影響，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員往往偏重對(duì)空間布局、空間形態(tài)等"硬"規(guī)劃技術(shù)的研究，而對(duì)實(shí)施機(jī)制等"軟"規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不夠。而一個(gè)規(guī)劃的實(shí)施與政府的財(cái)政體制、行政體制、社會(huì)保障體制等實(shí)施機(jī)制關(guān)系密切，如果規(guī)劃編制不能與現(xiàn)行的實(shí)施機(jī)制有效銜接，規(guī)劃的可操作性就無(wú)從談起。

2.2 缺乏對(duì)實(shí)施路徑、建設(shè)時(shí)序的考慮。使規(guī)劃缺乏彈性。對(duì)發(fā)展的不確定性和復(fù)雜性都要求規(guī)劃方案有一定的彈性，以應(yīng)對(duì)不斷變化的情況。然而，目前"靜態(tài)藍(lán)圖式"的規(guī)劃模式，使規(guī)劃人員往往忽視對(duì)實(shí)施路徑和建設(shè)時(shí)序的考慮。不能幫助實(shí)施者對(duì)規(guī)劃實(shí)施的路徑、時(shí)序做出較為明確和清晰的把握。現(xiàn)實(shí)情況稍微有點(diǎn)變化，規(guī)劃就無(wú)法應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致規(guī)劃應(yīng)變性差，操作性不強(qiáng)。

2.3 規(guī)劃方案的唯一性，使規(guī)劃缺乏科學(xué)性。事物發(fā)展存在的多種可能，然而，目前規(guī)劃過(guò)程中往往是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃方案唯一性，把事物發(fā)展存在的多種可能方向。最終規(guī)劃成一種發(fā)展可能，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施發(fā)展訴求存在的更多的可能條件分析不足，這使規(guī)劃缺乏一定科學(xué)性。也就降低了規(guī)劃的可操作性。

2.4 規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中沒(méi)有充分反映民意，閉門(mén)造車(chē)。缺乏民意基礎(chǔ)。我國(guó)規(guī)劃師往往存在一種觀念，認(rèn)為規(guī)劃是一項(xiàng)需要復(fù)雜技術(shù)的職業(yè)，甚至受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代自上而下觀念的影響，視為技術(shù)官僚和技術(shù)精英。在內(nèi)容上往往偏重在建設(shè)形態(tài)，空間形態(tài)的研究，缺乏對(duì)多元化的社會(huì)利益平衡的考慮。對(duì)規(guī)劃受外部各種變化的力量所作用的連續(xù)進(jìn)程這一點(diǎn)，漠不關(guān)心。對(duì)民意訴求和社會(huì)各界其他的意見(jiàn)吸納不夠。使規(guī)劃不能體現(xiàn)多元主體利益的要求和充分反映民意，缺少可操作性的基礎(chǔ)。

2.5 對(duì)實(shí)施主體認(rèn)識(shí)的缺位，缺少與大部分實(shí)施主體的溝通。目前，規(guī)劃階段對(duì)實(shí)施問(wèn)題研究的偏少，跟廣大的實(shí)施主體之間缺乏必要的溝通，也是導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)的一個(gè)重要原因。規(guī)劃人員往往偏重與規(guī)劃編制組織主體的溝通聯(lián)系，在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)規(guī)劃編制組織主體一般是規(guī)劃建設(shè)部門(mén)，但是在現(xiàn)行的體制背景下，建設(shè)規(guī)劃部門(mén)不是一個(gè)綜合、全局的部門(mén)，她僅僅被賦予了一個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的職權(quán)，只承擔(dān)了規(guī)劃實(shí)施一部分職能。這種工作方法導(dǎo)致規(guī)劃與相當(dāng)多的實(shí)施主體的溝通不足，在規(guī)劃編制階段沒(méi)有充分暴露矛盾，揭示問(wèn)題，沒(méi)有提出有針對(duì)性的對(duì)策。方案的可操作性也大打折扣。

3 提高城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性的對(duì)策與思路

3.1 重視多視角的切入，多目標(biāo)的統(tǒng)籌，加強(qiáng)規(guī)劃"廣度"

規(guī)劃中重視多視角的切入，可為規(guī)劃方案的制定提供多元的考慮因素，注重多學(xué)科與多價(jià)值觀的合作與交叉，可增強(qiáng)了規(guī)劃的"廣度"，使規(guī)劃的思路更加寬厚，為規(guī)劃更具有科學(xué)性，提供了較好的基礎(chǔ)條件。城鄉(xiāng)規(guī)劃牽扯到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)倫理，生態(tài)環(huán)境、空間布局等方方面面，若規(guī)劃論規(guī)劃，未免視線(xiàn)過(guò)于狹隘。因此規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多視角的切入，按照目標(biāo)與問(wèn)題雙重導(dǎo)向的思路，強(qiáng)化多目標(biāo)的統(tǒng)籌。為規(guī)劃方案的制定提供較為全面的視角考慮。

3.2 以人為本，強(qiáng)調(diào)公眾參與的實(shí)踐規(guī)劃

公眾參與是多元主體思想和觀念的交流、碰撞和整合過(guò)程，為不同利益主體對(duì)話(huà)，協(xié)調(diào)乃至最終走向合作構(gòu)建了一個(gè)有效的平臺(tái)。公眾參與可以起到集思廣益的作用，從而有效減少規(guī)劃過(guò)程中的失誤。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及政府、公眾、開(kāi)發(fā)商等多方主體，各方主體在目標(biāo)導(dǎo)向和主體利益上會(huì)有所不同，在主體的的觀念和思想上。會(huì)存在著較大的分歧。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過(guò)程中要多路徑推進(jìn)規(guī)劃的公眾參與。通過(guò)公眾參與能保證規(guī)劃成果能夠較為全面地反映不同主體的要求和意見(jiàn)，通過(guò)公眾參與實(shí)現(xiàn)不同利益主體分歧的協(xié)調(diào)，減少實(shí)施中矛盾的激化。

3.3 多方統(tǒng)籌，重視多部門(mén)利益的綜合協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)各部門(mén)參與規(guī)劃的積極性

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的研究往往集中在規(guī)劃部門(mén)本身，城鄉(xiāng)規(guī)劃獲得的權(quán)限也是建立在特定的行政組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的。導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的側(cè)重點(diǎn)也往往偏重在建設(shè)規(guī)劃部門(mén)歸口，對(duì)其他部門(mén)職能利益考慮不全，規(guī)劃的實(shí)施也往往得不到相關(guān)部門(mén)的應(yīng)有的支持。城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性要求在規(guī)劃編制過(guò)程中加深對(duì)其他職能部門(mén)職權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間關(guān)系的研究，重視多部門(mén)利益的綜合協(xié)調(diào)，突出各部門(mén)價(jià)值的導(dǎo)向，主動(dòng)引導(dǎo)、明確職責(zé)，以期能得到了相關(guān)政府部門(mén)的積極響應(yīng)，為規(guī)劃的實(shí)施提供良好的政府基礎(chǔ)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌和綜合調(diào)控作用。

3.4 重視規(guī)劃的政策屬性。加強(qiáng)"配套政策"的研究和支撐

規(guī)劃編制具有技術(shù)與政策的雙重特性，規(guī)劃成果既是藍(lán)圖，也是規(guī)劃管理的依據(jù)。規(guī)劃編制既是分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的技術(shù)，也是建立目標(biāo)，指導(dǎo)實(shí)踐的公共政策過(guò)程。為了體現(xiàn)規(guī)劃"公共政策"的屬性，在規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)該加大了配套政策和實(shí)踐保障措施方面的研究，進(jìn)行體制創(chuàng)新。配套政策是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)揮效用的制度基礎(chǔ)，也是規(guī)劃具有較強(qiáng)可操作性的主要體現(xiàn)，從政策層面來(lái)研究規(guī)劃實(shí)施中的管理制度、標(biāo)準(zhǔn)、政策等問(wèn)題，可以大大提高規(guī)劃的可操作性。

3.5 強(qiáng)調(diào)成果表達(dá)方式易讀性和規(guī)劃管理的便利性

規(guī)劃成果的表達(dá)更具有易讀性，提供方便性，可增強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與性，加強(qiáng)規(guī)劃管理的便利性，也是提高規(guī)劃可操作性的一個(gè)方面。因此，在規(guī)劃成果表達(dá)上從不同層次公眾能看懂、讀懂的角度，把規(guī)劃的主要過(guò)程和規(guī)劃設(shè)想表現(xiàn)在成果體系上，使規(guī)劃從現(xiàn)狀得出結(jié)論的過(guò)程，以及規(guī)劃的措施和方法一目了然。另外，也要強(qiáng)化規(guī)劃與實(shí)施的互動(dòng)，從實(shí)施過(guò)程中反饋問(wèn)題，給規(guī)劃編制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，形成規(guī)劃與實(shí)施的良性互動(dòng)，增強(qiáng)規(guī)劃編制的可操作性。

[1]陳有根.城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度研究.重慶大學(xué)【碩士】重慶大學(xué)，2007-04-01.