淺議中國戶籍制度改革的利益視角

　　摘要： 特殊社會經濟背景下產生的中國戶籍制度具有利益分配這一異化功能，由此也導致了戶籍制度改革的核心內容只能是戶口利益的均等化。改革涉及多方利益和多方行為，地方政府是改革的主要執行者。地區之間公共服務供給水平存在巨大落差的現狀以及現有的政績觀使得地方政府傾向于以戶籍改革刺激經濟發展，因此，地方政府的改革選擇往往呈現出過分注重發展和淡化民生的傾向。
　　關鍵詞：戶籍制度 利益分配 戶口利益主體 地方政府
　　
　　當代中國戶籍制度自建立之初，就有其特殊之處。就內容而言，中國戶籍制度不僅包括人口信息登記與管理制度，還與糧油供應、勞動就業、社會福利、教育、住房等具體社會管理制度緊密結合在一起。就功能而言，它遠遠超出了“提供基本的人口數據資料”和“為公民個人行使民事權利提供相應證明”的基本價值，還承擔資源配置和利益分配等強大的附加功能。
　　戶籍制度改革的困難就在于戶籍與諸多利益的捆綁，那么，戶籍為什么不能與這些利益完全脫鉤，它面臨的障礙根源是什么？地方實施改革的阻力來自哪里？戶籍改革過程涉及哪些利益調整和協調？作為戶籍制度改革的主要執行者，地方政府是如何做出改革決策的，又呈現怎樣的傾向？
　　本文試圖以戶籍制度的利益分配機制為切入點，去了解改革面臨的根源障礙，并以地方改革為例，找出改革過程中地方政府面臨的利益因素制約和阻力，從而解答地方政府的戶籍制度改革選擇。
　　
　　一、戶籍制度利益分配機制的形成及改革走向
　　
　　從起源上看，當代中國戶籍制度產生于傳統發展戰略及與之相適應的一系列制度安排。新中國工業化趕超戰略的實施，必然要求農業支持工業、農村支持城市，這一城市偏向策略又必需相應的社會管理制度來保障，戶籍制度由此產生。它將中國公民劃分為農業戶口和非農業戶口兩大類，并依據戶口類型和籍地建立和實行不同的資源分配政策和福利體系。同時，根據戶口轄地管理原則，對人口的遷徙與選擇自由實行嚴格的行政控制，使得不同戶籍身份間相互轉換和自主遷徙遇到各種條件的障礙。
　　勞動力自由流動權利的喪失，使得1958年以來的中國戶籍制度演變成為了城鄉居民之間的一種利益分配機制。一方面，城市戶口被賦予了更多的利益；另一方面，城市戶口的獲得被嚴格限制，除了新生嬰兒可以隨母落戶城市，外來人口只有通過政府制定的嚴格準遷制度才能獲得城市戶口。
　　因此，現有的戶籍制度改革，要么是調整城市戶口偏向的城鄉利益分配格局，逐步實現城鄉戶口利益均等化，要么是逐步放開戶口遷移限制，最終實現遷移自由化。從內在邏輯來看，戶口遷移限制是對城鄉差別的戶口利益狀況的客觀維護，戶口利益均等化才是戶籍制度改革的核心內容，當城鄉戶口利益均等化目標得以實現，人口的自由流動和遷徙便水到渠成。（見下圖）
　　
　　二、戶籍制度改革面臨的障礙根源
　　
　　我國戶籍制度改革面臨的障礙根源是城鄉之間、不同行政區域內的居民在公共產品方面的非均等化享受。不僅在城鄉之間，地區之間戶籍居民可享有的公共產品數量和質量也相差迥異，大城市或經濟發達地區的中小城市往往比其他地區能提供更優質的公共產品。
　　通過人口遷移限制，維持現有的城鄉之間的戶口利益差別格局具有一定的現實合理性。因為如果任由人們自由遷移并且完全根據屬地原則確定社會公共產品的分配，那么外來人口向城市的大量涌入，必然會激化城市人口數量和社會公共產品供給之間的矛盾。
　　這也正是絕大多數城市，尤其是大中城市，依然對外來人口實行戶籍分隔政策的根源。對于大城市而言，面對可能蜂擁而入的外來人口，如果城市的福利保障體系和公共設施完全開放，必將在短期內對城市本身的相關支出產生巨大壓力。因此，在公共服務均等化目標實現之前，盲目放開城市戶口遷入限制，必將帶來更大的社會問題。由此不難看出，戶籍制度改革的根源障礙主要是公共產品供給的城鄉與區域性差異。
　　戶籍制度改革的阻力則是政府的部門利益，主要體現在政府財政收支矛盾、地方政府方面的矛盾、城鄉居民之間的利益矛盾等方面。但歸根結底，戶籍制度的全面開放，有賴于城鄉戶口差別、地區戶口差別的不斷縮小。只有這兩個差別小到了一定程度，大城市戶口之上已沒有太多可供追求的預期利益，戶籍開放才能最終實現。而這個“縮小”，只能靠“補低就高”，不是靠“削高就低”。因此，戶籍制度改革需要整體性的方案和多個政府部門之間的協調合作，僅靠一個城市的力量是不可能實現的。
　　
　　三、戶籍制度改革相關的利益主體
　　
　　在戶籍制度改革的背后存在著不同的利益主體，主要包括城市政府、城市居民和外來人口。城市政府是戶籍制度改革的主要執行者，但其實施戶籍制度改革的傾向是復雜的。其一，地方政府鼓勵勞動力流入，尤其是投資者、納稅大戶、人才的流入，這對于城市經濟的發展是有利的。其二，戶籍人口的養老、醫療、教育等公共服務由地方政府提供，使地方政府具有了限制戶口遷入的“本能”，挫傷了地方政府實施戶籍制度改革的積極性。
　　城市居民享有更多的福利待遇，是現行戶籍制度安排的既得利益者。新生力量一旦大規模進入城市區域（比如外來人口的大量遷入），極易導致城市公共產品享用的短期擁擠現象，從而使原城市居民的特殊待遇不復存在。因此，他們傾向于反對戶籍制度改革，以維持既得利益。
　　對外來人口的“流入”而言，如果不再存在遷移限制，目前形勢下，其流動的成本與其在城市獲得的利益相比，是小之又小的。因此，從制度變遷的角度看，外來人口是戶籍制度改革的強烈需求者。
　　在外來人口當中，還可以根據他們的經濟收入和職業劃分出不同階層。依據其對政府實施的戶籍制度改革決策的影響力，可將其大概劃分為外來精英和一般打工者兩大類。
　　外來精英是指流動人口中擁有較多資本、知識、技能的人群，包括投資人員、私營企業主、外來人才等。對外來投資者而言，資本的自由流動性和追求利益最大化的本性使得它們隨時預備用“腳”對不同城市的政府進行投票，因此其對戶口的利益訴求更易影響到政府決策。對外來人才而言，在各地展開激烈的人才競爭的背景下，他們對戶口的渴望也會對政府的改革決策產生不小的影響。
　　以農民工為主的一般外來打工者是城市中的弱勢群體。作為弱勢群體，他們不能參與當地的政治過程，不能形成自己的社會力量，更不能有效表達自己的訴求和需要。同時也應該看到，一般打工者對戶籍制度改革的反應普遍較為冷淡。一方面，城市戶口帶來的社會保障這一潛在利益并非吸引他們的主要原因，他們進城的主要目的是獲得城里的較高工資，只要戶籍制度不阻止他們流入城市，他們普遍缺乏對戶口的興趣；另一方面，對自身作為弱勢群體的認識，也使得他們對擁有城市戶口抱有極低的期望，表現出典型的“低期望不表達”狀態。
　　
　　四、結語：戶口與利益捆綁下的地方政府戶籍制度改革傾向
　　
　　戶籍人口增長帶來的公共服務供給壓力是地方政府實施戶籍制度改革的首要制約因素。在城鎮戶籍人員的公共福利、社會保障等公共產品主要由地方政府提供，且公共產品供給水平存在較大地區落差的背景下，隨著城鎮戶籍的放開，大量人口進城必將對城市社保、教育、衛生、治安、交通、環境等方面的公共產品供給產生新的需求，這勢必會加重地方政府的財政壓力，從而打消城市政府放寬戶口遷入限制的積極性。
　　這也正是大中小城市戶籍制度改革力度差異的原因所在。在大城市，由于仍有諸多利益附著在戶口之上，放開城市戶籍，必將面臨大批“福利移民”，給地方公共服務供給帶來巨大的壓力，因此，戶籍制度改革較為保守。而在中小城市，尤其是小城鎮，由于戶口利益已基本剝離，放開戶口并不會導致大批的人口遷入，因此，絕大多數地區的小城鎮戶口已基本全面放開。
　　對戶籍制度改革而言，地方政府的公共服務供給水平與能力十分重要，其供應能力越強，越有能力應對和化解戶籍改革之后城市居民以及社會公共需求增加的壓力與沖擊。然而，問題常常不在于地方政府社會公共服務的實際供給能力，而在于地方政府提供公共服務的意愿。尤其是在經濟增長或人均GDP為導向的政績觀刺激下，地方政府的財政資源更傾向于投向經濟發展激勵方面，而不是投入到社會公共服務能力的改進方面。而以人均GDP為指標的經濟實力排名更加刺激了地方政府對外來流動人口本地化的努力的排斥。就戶籍制度改革而言，地方政府樂意于大力推行有利于地方經濟發展的戶籍制度改革舉措，“本能”地以戶口政策作為引進資金和人才的工具。因此，不少地方政府在戶籍制度改革方面存在明顯的學歷等技術性歧視問題。
　　在現有政績觀刺激下，地方政府改進公共服務能力的意愿明顯不足，而是將有限的資源投向經濟發展激勵，戶籍改革甚至成為促進地方經濟發展的有效刺激。正因為此，地方政府的戶籍制度改革選擇往往表現為：第一，過分注重發展，呈現“財富主導”、“人力資本主導”的戶籍制度改革傾向。第二，淡化民生，對社會關系落戶政策的實施力度不足。
　　
　　參考文獻：
　　[1]蔡.戶籍改革的邏輯順序[J]