我國政府績效審計存在的問題及應對措施

　　摘要：績效審計是現代審計的重要組成部分，而政府績效審計是國家審計發展的較高層次，是國際現代政府審計發展的趨勢。但是，由于我國政府績效審計起步比較晚，尚未形成具有中國特色的審計模式。文章依據政府績效審計的相關理論對我國政府績效審計存在的問題進行了分析并提出了相應的應對措施。
　　關鍵詞：政府績效 績效審計 問題 措施
　　
　　一、政府績效審計相關理論
　　
　　政府績效審計是對被審計單位在履行職責時管理和利用公共資源的經濟性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）所進行的檢查和評價。在借鑒國外關于績效審計定義的基礎上，我國的一些專家和學者結合我國國情和現狀認為：政府績效審計就是國家審計機關依據其職責利用專門的審計方法和依據一定的審計標準，對被審計單位資源利用的經濟性、效率性、效果性進行的監督與評價。
　　政府績效審計作為一種較高層次的審計活動，其獨特之處在于：1.審查范圍的廣泛性。2.審計標準的多樣性。3.審計過程的延續性。4.審計方法的多樣性。5.審計結論的建設性。
　　
　　二、現今政府績效審計存在的問題
　　
　　（一）現行審計體制不健全
　　隨著經濟的發展，我國政府的體制改革取得了較大的成就，逐漸由“權力型政府”轉變為“服務型政府”。但不得不承認的是，在政府審計體制方面還沒有取得令人滿意的成果。我國政府審計體制仍然沿用“行政模式”，特點是各級地方審計機關實行雙重領導機制，即同時接受本級人民政府和上級審計機關的領導。
　　（二）績效審計沒有得到應有的重視
　　績效審計在我國剛剛開始，尚屬新鮮事物。我國政府績效審計主要是針對基本建設投資、金融業務進行的，而較少針對主要的公共部門，例如對行政單位和事業單位的經費開支、專項資金開支的績效審計。此外，政府績效審計的結果也不能被很好地利用和執行。于是，政府績效審計就成為了行政事業單位每年必須應對，但又不被重視的一個形式。同時，審計工作主要關注的方向也發生了誤區，還是以真實性、合規性作為審計的重點，對整個業務活動的績效則關注不夠。這就失去了績效審計的最終目的。原因就是，我國對績效審計缺乏足夠的重視。
　　（三）相關法規與標準不夠完善
　　從各國績效審計的發展來看，凡績效審計開展得比較好的國家都較早制定和頒布了績效審計準則及相關的規范，但是我國績效審計的法律制度建設相對滯后。由于績效審計的特殊性與復雜性，目前我國還沒有形成一套比較完整的法規體系適用于績效審計。已經出臺的法律、法規中涉及績效審計的內容非常少。同時審計人員在審計實務中沒有統一的審計操作規范，缺乏構成理論體系的行為標準，審計人員的責任無從認定，這就制約了審計人員從業的規范化，從而影響績效審計的質量和審計結果的可信度。因此，我國績效審計缺乏具有針對性的法規與標準，這已經制約了我國績效審計的發展。
　　（四）績效審計的資料缺乏
　　開展績效審計需要有豐富的財務數據資料作基礎，而后從財務數據中挖掘績效信息。這就為績效審計的開展設定了一個限制性條件，即財務資料必須具有可獲得性、數據必須具有真實性。高質量的會計信息為審計機關進行績效審計提供良好的基礎條件。在國外的政府績效審計，英美國家在開展績效審計之前，真實性、合法性審計已經達到一定的水平，績效審計是真實合法性審計無法滿足財政監督要求時才出現的。
　　就我國目前情況而言，真實性、合法性審計進行得并不順利。國家審計署2004年以來公布的審計結果公告中，可以看出不少問題是“年年審年年有”。統計數據更是因為水分問題受到國外的質疑和公眾的詬病。會計數據不真實影響了審計機關的執行效力，會計工作的基礎性作用沒有實現，給Qja9Pq5eXBqy6vxPcBvHwg==績效審計的開展帶來了很大困難，這必然限制績效審計的發展。
　　（五）審計人員整體素質不高
　　績效審計屬于難度較高的審計，對審計人員的綜合素質要求較高。它要求審計人員不僅要精通會計、財務和審計方面的“本行”知識和技能，而且還要掌握心理學、投資學、工程學、計算機科學等多方面的知識，同時還要掌握一定的宏觀經濟決策、經濟管理等方面的知識，以便在評議政府業績時形成深刻而中肯的意見。這顯然對審計人員的素質提出了更高的要求。
　　當前在我國政府績效審計的人才問題上，主要表現在審計人員的數量有限，無法應對大量繁冗的審計內容。人員的配置也呈現出知識結構單一、技能素養差距大的非均衡特點。這已成為制約績效審計發展的一大關鍵因素。
　　
　　 三、有效開展政府績效審計的應對措施
　　
　　（一）建立起立法模式的審計體制
　　改變中國審計體制的目的是增強審計機構的獨立性。獨立性作為審計的本質特征，可以保證審計工作順利進行，績效審計的開展需要審計機關和審計人員具有不同于其他部門、行業和人員獨立的審計表現。
　　我國審計體制的改革不只是形式的變化，還是要理順審計機關的上下級關系，維護審計機關的獨立性。美國采用的立法模式審計體制能有效地保證美國績效審計的獨立性。受此啟發，我國也可以適時建立起立法模式的審計體制，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院平行的審計署，使之直接隸屬于全國人民代表大會，用法律形式明確審計長的任免、任期及審計經費來源等確保審計獨立性的條款，工作不受行政部門和其他方面干涉，直接向全國人民代表大會及其常務委員會報告工作。地方審計機關也可以由原來的政府領導改為由各級人民代表大會及常務委員會領導，對地方人大負責并報告工作。上下級審計機關間保持一定的業務領導關系；審計署可視情況分設派出機構對地方政府實施監督。只有采取這種體制，才能使審計機關徹底從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關監督行政職能的手段，真正體現“ 政府花錢、人民監督”的本質，進而保證審計經費獨立、人員獨立、工作獨立。
　　（二）提高對審計的重視程度
　　在西方發達國家，績效審計已成為政府審計的主流。當然，并非其在發達國家得到廣泛開展，我們就承認績效審計的合理性，這是客觀經濟發展的要求，也是審計機關審計使命所決定的。
　　必須督促政府提高對績效審計的重視程度，措施之一就是做好有關政府績效審計的宣傳工作。提高政府績效的管理意識，只有破除傳統觀念對人們的束縛，才能從根本上提高人們對政府績效審計的重視程度。同時，必須重視政府績效審計的過程，不能僅僅關注政府績效審計的審計方法和程序的提高，還要加強對審計結果的評價及處理效果，使政府績效審計結果能為財政預算編制提供更為可比的參考信息。讓人們更好地認識政府績效審計，重視績效審計的工作，讓政府績效審計真正地做到促進公共資源效益的提高。
　　（三）建立起健全的法規、標準
　　法律法規及標準都是開展政府績效審計的關鍵一環，因為根據法規和標準進行審計是審計的基本原則。加快法律體系和績效行為標準體系的建設，為真正實施政府績效審計創造條件。
　　解決這個問題可以在《審計法》中明確規定政府績效審計，至少應給出一個框架，包含定義、對象、內容等。同時，可借鑒西方國家已頒布的政府績效審計準則，制定符合我國特點的《政府績效審計準則》，通過一系列規則來規范政府績效審計的實施程序，包括計劃、執行、報告等方面。在此基礎之上，由審計署同各政府機關部門會商，將不同政府部門的效益審計準則、指標體系和操作指南修訂成型，并提交國務院批準，以部門規章的形式發布。
　　
　　（四）增強資料來源的可信度
　　政府績效審計是建立在財政財務數據真實、各項經濟指標數據可靠基礎之上的。由于績效審計的基礎是財務數據，財務數據的真實性、合法性、完整性直接制約著績效審計的操作。
　　解決措施可以總結為：第一，也是最主要的，規范會計人員的職業素質，提高會計人員的從業門檻，把職業道德作為會計從業的首要條件，盡量從根本上阻止有缺陷的人員進入會計隊伍。第二，嚴格查處會計人員影響財務數據的行為，并在法律中做出嚴格規定，加大懲罰力度，讓會計人員對不合法的行為避而遠之，最終保證會計數據的真實、合法、完整，使財務數據不再成為制約績效審計的問題，切實做好績效審計的基礎工作，使績效審計更有效地開展。
　　（五）提高審計人員的綜合素質
　　目前，我國國家審計人員整體狀況尚不能滿足廣泛開展績效審計的要求，由此制約了績效審計的執行。
　　解決這一問題可以從兩個途徑入手：一是引進。有意識地吸取外來資源，有重點地吸取其他專業的人員進入審計領域，改變審計人員的知識結構，為審計隊伍注入新鮮血液。非財經類人員被錄用后，為使其能夠勝任績效審計的工作，審計機關還需對其進行財經審計知識的培訓，如有必要還可聘請專家參與審計，以保證績效審計工作的質量。二是培訓。應對現有審計人員進行強化培訓，以提高現有審計人員的理論素質和業務水平，增強審計人員政府績效審計的能力。考慮到現有審計人員知識結構單一的實際情況，在現階段還可以借用民間審計、內部審計或其他專業人才的力量，以適應政府績效審計的需要。改善審計人員知識結構單一的現狀，實現人員結構多元化的目標，真正保障政府績效審計工作質量的提高。
　　
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