親歷安徽農村稅費改革(上)

　　世紀之交進行的農村稅費改革，被稱為繼土地改革、實行家庭承包經營之后中國農村的第三次“革命”。安徽作為全國唯一在全省范圍內率先進行農村稅費改革試點的省份，在這場具有劃時代意義的改革中留下了光輝的一頁。作為安徽省財政部門的一員，我有幸成為這場重大改革的親歷者和參與者，我將試圖從一個全新的視角向廣大讀者展示這場終結2600年“皇糧”歷史的壯舉。
　　
　　改革試點在勇于擔當中先行
　　
　　20世紀90年代，安徽和全國其他地區一樣，農村亂收費、亂集資、亂攤派的“三亂”問題突出，農民負擔過重成為當時影響農村穩定和農業發展的重大問題，“農村真窮、農民真苦、農業真危險”可謂當時“三農”的真實寫照，引起黨中央、國務院和地方各級黨委政府的高度重視。在探尋減輕農民負擔治本之策過程中，富有改革創新精神的安徽人，大膽探索，敢為人先，努力探尋農村稅費改革的新路子。
　　當時，農民負擔的表現形式可謂“五花八門、名目繁多”。其中符合法律、法規和政策規定的負擔就有5大類：一是依法向國家繳納的稅收，即農業稅、農業特產稅、屠宰稅、契稅、耕地占用稅等；二是根據國務院頒布的農民承擔費用和勞務管理條例規定，向鄉鎮政府和村級組織按照不超過上年農民人均純收入5%繳納的村提留和鄉（鎮）統籌費，即“三提五統”；三是每個農村勞動力每年承擔的10個義務工和20－25個勞動積累工；四是依據中華人民共和國教育法規定向農民收取的教育集資；五是各級政府和有關部門出臺的涉及農民負擔的行政事業性收費、政府性基金、集資和各種攤派等。
　　從安徽省的情況來看，1999年，農民承擔的農業稅為14.17億元，人均28.43元，農業特產稅為7.80億元，人均15.65元；承擔的“三提五統”為34.14億元，人均68.50元；承擔的各種集資攤派達 9.26億元，人均18.58元；承擔的義務工26800萬個，勞動積累工42188萬個，人均約14個，按每個標準工日10元折算，人均勞務負擔就達140元。總體來看，農民每年人均承擔的各種負擔高達270多元。此外，農民還要承擔水費等生產經營性費用和各種名目的搭車收費以及攤派等。
　　日益加重的農民負擔，嚴重挫傷了農民的生產積極性，制約了農業和農村經濟發展，損害了黨群關系和干群關系，影響到農村社會乃至整個社會的穩定。減輕農民負擔問題，已經到了非解決不可的程度。
　　為尋找一條減輕農民負擔、規范農村稅費征收管理的新路子，安徽省早就開始了探索。
　　1993年，太和縣開始了減輕農民負擔的大膽嘗試，在農村稅費征收中采取“稅費合并、統一征實”的辦法，開展農村稅費征收方式改革試點，這在全國也是較早的。
　　1995年初，五河縣開始了以“下去一把抓，回來再分家”為主要內容的改革探索，砍掉多只伸向農民的手，基本解決農村“三亂”問題。1996年，五河縣探索突破農業稅稅制，暫緩征收農業特產稅，在當時引起了一股不小的“沖擊波”。1998年，五河縣按照“廢費正稅”的思路，將“三提五統”改為“農村公益事業建設稅”，在全縣進行試點。
　　1999年，經省政府批準并報經財政部同意，來安、望江、懷遠、濉溪等4個縣開展了以“取消鄉統籌、改革村提留、調整農業稅”為主要內容的農村稅費改革試點。
　　這4個縣開展的“尋求減輕農民負擔治本之策”的探索歷程，有效遏制了農民負擔過重現象，初步規范了農村分配關系，觸及了農村上層建筑的改革，初步建立農民負擔監督管理機制，改善了基層干群關系。更重要的是，這些探索和實踐鍛煉了干部群眾，積累了試點經驗，為在全省范圍內大規模試點打下了良好的基礎。
　　安徽素有敢為人先、勇于創新的改革精神，1978年發端于鳳陽縣小崗村的農村“大包干”改革，揭開了我國農村經濟體制改革的大幕。c89ee208ba0ef45eac320183868090309046df7b13b52b08f4bb6fc50eaf6a71安徽推進農村改革的動力和務實探索從來沒有停止過，應該說，在安徽全省范圍內率先進行農村稅費改革試點具有得天獨厚的優勢。
　　首先，安徽省農村改革的基礎比較扎實。作為全國農村‘大包干’的發源地，全省廣大農民和農村基層干部的改革意識較強，改革的思想基礎比較扎實。其次，省委、省政府領導高度重視。對于農村稅費改革問題，全省從上到下，各級領導都十分重視。第三，全省各地態度積極。農民對“三亂”非常反感，各地都有進行農村稅費改革的要求，各部門也認識一致，各方面都有改革的決心。可以說，農村稅費改革在我省有著廣泛而堅實的群眾基礎。第四，安徽省地理條件有廣泛的代表性。安徽地處南北氣候過渡帶，長江、淮河橫貫其中，地形地貌多樣，平原、丘陵、山地面積各占三分之一，兼具南方和北方的自然特點。同時，安徽省又是農業大省，農業人口多，農民負擔重，是水稻、小麥、棉花、油菜等糧食和經濟作物主產區。第五，安徽省的前期探索與中央的要求不謀而合。中央在探尋稅費改革之初，曾將交通和車輛稅費改革作為突破口。然而，由于種種原因，1998年燃油稅改革“擱淺”，中央遂決定將稅費改革的重點推向農村，而安徽在農村稅費改革中的先行探索恰好符合中央的意圖，自然進入中央的視線。
　　這些得天獨厚的條件，使歷史再次選擇了安徽，不畏艱難險阻、勇挑重擔的安徽人民，在農村稅費改革的征途上再次譜寫新的篇章。
　　
　　改革方案在匯集民意中出臺
　　
　　進行農村稅費改革，中央有方向，安徽有決心，廣大農民有意愿。而其中最關鍵的環節，是要有一整套科學可行的方案作指導。為此，省主要負責人帶領有關部門人員多次深入基層和村組農戶進行調查研究，廣泛聽取農民群眾、基層干部、專家學者等各界人士的意見，歷經一年零11天，方案十六易其稿，最終成型。
　　1999年3月13日，為做好全省全面實施稅費改革試點的準備工作，我帶領財政廳幾位處長赴阜陽、亳州、蚌埠等地進行了為期一周的調研，實地考察了五河縣和太和縣農村稅費改革試點情況，一共走訪了7個鄉鎮，組織了10次座談會，參加座談的鄉鎮、村干部和農民共150多人。座談會上，基層干部群眾提供了大量有價值的意見和建議，使諸多疑問和擔心在調研中逐步消解，改革的思路也逐漸清晰起來。隨后，我們迅速形成了題為“我省農村稅費改革勢在必行”的調研報告。
　　這份調研報告闡明了當時全省農村稅費征管及稅費改革試點現狀，詳細梳理了五河縣和太和縣的經驗。同時，由于我省江南及江淮之間大部分地方未實行稅費改革試點，農村稅制老化，稅費征管過程中矛盾日益突出，我們特將許多地方要求改革的強烈愿望表達了出來。
　　報告還指出了當時農村稅費征管及改革試點中存在的4個主要問題，即農業稅制與農村經濟的發展現狀不適應，存在“有地無稅、有稅無地”現象；農民稅費負擔制度與土地承包制度不適應，農業稅費負擔不平衡，“三提五統”缺乏合理性、準確性；農村基層干部集中精力抓好農業生產的愿望與客觀實際不相適應，絕大部分時間疲于收取各種稅費，農村干群關系較為緊張；現行農村中部分中心工作與減輕農民負擔政策不相適應，指令性的達標、升級嚴重脫離農村實際。
　　報告就全省農村稅費改革試點提出了3條建議，一是建議立即成立由省主要領導掛帥的省農村稅費改革領導小組，負責統一領導全省農村稅費改革工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在省財政廳，協調和處理改革中的日常事務。二是建議根據中央有關改革精神和思路，提前設計農村稅費改革工作方案。三是建議制定完整的配套措施，包括全省各級建立相應組織，加強輿論宣傳，農村稅費改革應與村級民主管理制度、村務公開有機結合起來，三位一體，三管齊下，相互補充，互為促進等。
　　
　　省領導對這個調研報告給予了高度評價，時任省委書記回良玉批示：同意，由省財政廳牽頭，組織農口、稅務等有關部門人員認真研酌，著手設計農村稅費改革方案。
　　1999年3月20日，我抽調人員組成起草組，著手起草全省農村稅費改革方案。
　　當時，起草試點方案，沒有任何現成的材料可供借鑒，要在試點方案中做到準確把握中央政策、結合本省實際，達到通過改革解決農民負擔重、農村分配關系不順等一系列復雜矛盾的目的，難度可想而知。起草組經過認真研究，初步確定試點方案的總體框架分3個部分，第一部分是農村稅費改革的指導思想、基本原則和目標；第二部分是農村稅費改革的主要內容；第三部分是農村稅費改革的組織領導及配套措施。
　　方案第一稿基本構建了全省農村稅費改革方案的主體框架。但其中仍有許多不完善和有待進一步明確的地方，如農業稅稅率及附加比例到底定為多少，如何進行鄉鎮機構改革等，當時都只有初步的提法，沒有給出明確的答案。
　　隨著全省部分地區農村稅費改革試點的深入，一些主要矛盾不斷暴露，一些深層次問題逐步顯現，起草組對改革政策的認識也在不斷深化。這期間，起草組對方案又進行了3次修改。1999年5月12日拿出試點方案第四稿，對試點的指導思想、改革目標、具體配套措施都進行了調整。
　　2000年1月，我們根據中央最新精神，在第五稿中，將農村稅費改革主要內容 “一個取消，兩個調整，一個完善”調整為“四個取消、兩個調整、一項改革”，即取消鄉統籌，取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策，調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。同時，根據中央可能確定的農業稅稅率上限，第五稿還提出全省農業稅稅率最高上限不得突破7%，要求各市在制定試點方案時，根據本地區的經濟情況，確定本地區的稅率幅度。
　　方案第五稿，于2000年2月16日報省農村稅費改革領導小組審核。根據省農村稅費改革領導小組的意見，起草組對試點方案進行了重大修改。重點提煉了農村稅費改革試點的指導思想和目標，進一步明確農業稅政策，強調全省平均稅率不超過7%，實行地區差別比例稅率。第一次提出各市、地、縣要結合農業經濟發展情況，確定本地區的稅率幅度，經省批準后，分類測算到村，并落實到農戶或者其他農業稅納稅單位和個人。這就有了以后的農民負擔卡和到戶納稅通知書。
　　第六稿主要明確了村提留征管辦法，同時增加了農村稅費改革的時間安排，將2000年各項改革重點工作分為5個階段。
　　2000年2月開始，起草組進入沖刺階段，全體成員幾乎整天泡在辦公室。3月2日，中共中央、國務院下發《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽率先開展農村稅費改革試點，正式拉開了農村稅費改革的序幕。起草組根據中央文件精神，又多次對試點方案進行修改完善，到3月中旬，形成了方案第十六稿。
　　第十六稿在農村稅費改革指導思想、基本原則、改革內容等方面已基本成熟。概括起來說，指導思想是，根據社會主義市場經濟發展和推進農村民主法制建設的要求，從根本上治理農村“三亂”問題，切實減輕農民負擔并保持長期穩定，建立規范的農村分配制度。進一步加強農村基層組織建設，鞏固農村基層政權。調動和保護農民生產積極性，促進農村社會穩定和農村經濟健康發展。基本原則是，總體部署，統籌安排，全面推行。從輕確定農民負擔水平并保持長期穩定，兼顧鄉鎮政府及基層組織正常運轉的需要。采取簡便易行的征收方式，規范稅費征收行為。實行綜合配套改革，積極推進鄉鎮機構和教育體制改革，完善鄉鎮財政體制，促進鄉鎮財政良性循環。健全農民負擔監督管理機制。堅持群眾路線，促進農村民主與法制建設。主要內容是“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”，即取消鄉統籌費等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金；取消農村教育集資；取消屠宰稅。逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工。調整農業稅政策；調整農業特產稅政策。改革村提留征收和使用辦法。
　　起草組的這些提法，在正式報省委、省政府審核時，只增加了兩個字，即在促進農村經濟健康發展的“健康發展”前加上“持續”兩字，其余幾乎一字未動。省領導完全同意了方案第十六稿中提出的改革政策、配套措施、時間安排等內容。
　　4月8日，省人民政府正式向國務院報送了關于請批準安徽省農村稅費改革試點方案的請示。
　　2000年4月23日，國務院正式批復同意安徽省農村稅費改革試點方案。
　　改革試點成功的關鍵環節是合理確定農業稅稅率。為了穩妥起見，我們組織有關部門測算農民負擔水平，對1993年至1997年5年間的全省主要農作物產量、二輪承包土地面積、農業人口、農業稅收和鄉統籌、村提留等86個指標進行了全面統計調查，逐級測算到鄉鎮、村，具體落實到農戶，共調查測算和分析了上億個數據，反復進行測算和比較，提出了5套方案。
　　在綜合權衡利弊后，選擇了第五套方案。即按區域分類確定新農業稅基本稅率，山區8%、丘陵7%、平原6%，在具體擬定各縣稅率時根據情況適當浮動。同時，設置兩條“控制線”，即改革后的農業稅收入與1997年原農業稅及鄉統籌之和相比，只能減少不能增加；改革后的農業稅附加收入與1997年村級公益金和管理費相比，只能減少不能增加。按此測算，全省新農業稅平均稅率為6.85%，農業稅金額26.09億元，較改革前農業稅及鄉統籌之和減少1.33億元；農業稅附加5.22億元，較改革前村級公益金和管理費減少4.21億元。如果再加上取消教育集資（1999年為3.5億元）、取消屠宰稅（1999年為1.76億元）和農業特產稅政策調整（減少環節、調整稅率、與農業稅不交叉征收）形成的減收（預計0.12億元），全省預計減收總額近11億元。
　　該方案經省負責同志原則同意后，廣泛征求市、縣、鄉、村、農民和相關部門的意見。綜合各方面的意見和建議，再次進行了修改。修改后全省農業稅稅率平均為6.42%，到村組戶均不超過7%，附加比例不超過20%；改革后農業稅收入與1997年原農業稅及鄉統籌之和相比只減不增，農業稅附加和特產稅附加與1997年村級公益金和管理費相比只減不增（待續）。
　　（本文作者為安徽省財政廳廳長）
　　（責任編輯：吳 玫）