難產的安理會改革

　　安理會應該怎么擴大？
　　誰會成為新的常任理事國？
　　
　　聯合國安理會改革的討論已經超過30年。該機構目前由15個成員國組成，其中只有中國、英國、美國、法國和俄羅斯是常任理事國，享有議案否決權。
　　自1979年開始，聯合國就討論擴大安理會，以反映21世紀的世界格局。提案很多，成功的方案卻只有一個：為適應大批新獨立的亞非拉國家加入聯合國的新形勢，經過多年醞釀，于1965年將非常任理事國從6個增加到10個，常任理事國保持原來的5個不變，這樣安理會成員總數為15個，一直保持到現在。
　　從1992 年開始，聯合國正式醞釀安理會改革，1993 年根據聯大有關決議成立改革小組，廣泛聽取各國意見和建議。從那以后，每年的聯大都要對這個問題進行激烈辯論。幾年來，爭論的焦點集中在安理會擴大的原則和擔任常任理事國的條件兩大問題上。廣大發展中國家主張安理會的擴大必須遵循兩項原則：
　　一是國家不分大小、強弱，一律平等，反對只接納一兩個經濟發達的大國作為常任理事國，而把發展中國家排除在外，指出決不能把安理會變成“富國俱樂部' ；二是接納新成員要按地域均衡分配。
　　“四國集團”入常前途未卜
　　2月11日，日本、德國、印度、巴西四國集團代表在紐約聯合發表聲明，誓言合作推動在本屆聯合國大會會期內，為安理會改革取得具體成果。印度外交部長克里希納當天表示，四國集團倡議同時擴大安理會常任和非常任理事國兩類成員的建議，得到了聯合國大多數成員國的支持。日本副外務大臣松本剛明也對實現該倡議表示樂觀。
　　四國集團自去年開始重新啟動了爭取成為常任理事國的工作，其成員國在1987年至2010年的24年之間，當選聯合國安理會非常任理事國的次數分別為：印度6次，日本5次，巴西4次，德國3次。
　　雖然大多數國家都已原則同意，聯合國需要進行必要的改革，其中也包括擴大安全理事會的席位數量，但是很少有國家愿意詳細討論具體的改革時間和進程。中國外交部警告，預設改革成果或者強行推動不成熟方案，將損害聯合國安全理事會改革的進程。外交部發言人馬朝旭說，聯合國安理會改革政府間談判啟動以來，從討論情況看，各方在安理會改革的一些重大問題上還存在嚴重分歧，仍未能達成共識。
　　到目前為止，包括美國在內的常任理事國已經否決了四國集團提出的大多數提議。
　　“四方兩派”相博弈
　　在安理會改革進程中，逐漸形成了立場迥異甚至對立的“四方兩派”：“四方”是指“四國集團”（日、德、印、巴）、“團結謀共識集團（反對增加常任理事國的意大利和巴基斯坦等國）”、“非洲集團”（非洲國家）、“五小國集團”（哥斯達黎加、約旦、列支敦士登、新加坡和瑞士），其中“四國集團”成員和“團結謀共識集團”主要成員是地緣政治上的競爭對手，后者反對前者成為安理會常任理事國；“兩派”是指安理會現任5個常任理事國內英法和美俄，前者傾向于“四國集團”立場，后者對安理會改革持謹慎看法。
　　在成員類別方面，“四國集團”主張，增加聯合國安理會兩類成員——常任理事國和非常任理事國的席位，增加6個新常任理事國席位，4個非常任理事國席位，新增6個新常任理事國應是它們4國和非洲兩個國家。“團結謀共識集團”認為，安理會改革的核心應是民主原則，而定期進行選舉是確保實現安理會負責和便于接近的關鍵，因此反對增加安理會常任理事國席位。
　　“非洲集團”主張增加安理會兩類成員國常任理事國和非常任理事國的席位，但強調分配給非洲的常任理事國席位不能少于兩席、非常任理事國席位總數要達到5席。
　　在安理會現任“五常”中，美國對適當擴大常任理事國和非常任理事國席位持開放態度，但必須首先考慮有能力維護國際和平與安全及聯合國其他宗旨的國家。俄羅斯對此沒有明確表態。而英法則支持四國集團的方案；法國還建議常任理事國應包括阿拉伯國家。
　　關于否決權問題，“四國集團”主張，新常任理事國享有與現有常任理事國相同的責任和義務，但表示在15年后進行審議之前，新常任理事國將不使用否決權。“團結謀共識集團”認為，安理會增加非常任理事國后，在實質問題上應按照聯合國憲章第二十七條采取多數通過原則，對現有常任理事國的否決權，建議或取消、或限制使用，否決權只適用于聯合國憲章第七章的問題，即威脅和平、破壞和平和侵略行為問題。“非洲集團”認為應取消否決權，但是只要否決權存在，新任安理會常任理事國應享有否決權。“五小國集團”主張，嚴禁在種族滅絕、反人類罪和嚴重違反國際人道主義法問題上使用否決權，同時認為使用否決權的常任理事國不僅需要向安理會解釋原因，也需要向聯大各成員國做出解釋。
　　“五常”在否決權問題上立場基本一致，都不贊成將否決權擴大到新常任理事國。
　　最后關于區域席位分配問題上，各國根據自己的利益提出方案，不過同樣是自說自話。在“五常”中，美國堅持應根據憲章第二十三條規定確定新常任理事國，俄羅斯在此問題上未作明確表態；英法支持巴西、德國、印度、日本和非洲國家成為安理會新常任理事國。
　　安理會改革涉及聯合國所有成員國的切身利益，因此在安理會改革問題上，訴求不盡相同，有的甚至嚴重對立，即使在同一集團內，各成員國立場也不完全相同。以“四國集團”為例，印度最堅決地維護“四國集團”立場，反對任何“過渡改革方案”，而德國則認為，“過渡改革方案”可能是目前最具建設性的方案，如果過渡改革方案能夠獲得聯合國2/3多數成員的支持，德國就對“過渡改革方案”持開放態度。“非洲集團”內部也不時出現調整立場的呼聲，甚至有非洲國家斷言，從長期看，“非洲集團”調整立場不可避免。此輪安理會改革自1993年安理會改革工作組成立至今已過去17年，從目前看沒有一個改革方案或設想獲得足夠多數成員國的支持。展望未來，這種狀況還將繼續存在下去，也將注定安理會改革將是一個十分艱難而漫長的過程。
　　眾口難調的國際宴會
　　經過多年博弈，西方國家主要是美國同意接納3個發展中國家成為安理會常任理事國后，分歧又轉到安理會擴大的規模和時間等問題上，方案也是參差百態：
　　24國方案。這個方案是由前任聯合國大會主席、馬來西亞資深外交官拉扎利提出的，故稱“拉扎利方案”。其主要內容是：將安理會成員國由目前的15 個增加到24 個，其中常任理事國增加5 個，非常任理事國增加4 個。新常任理事國從經濟發達國家挑選2 個，即德國和日本，其余3 個分別由亞非拉三個地區推選產生，但三個由發展中國家產生的新常任理事國不一定享有否決權。新增加的4 個非常任理事國由亞非拉和中東歐地區各推選一個。許多國家認為這個方案不可行，特別是對新增加的常任理事國分等級的做法有不同意見。
　　25國方案。這一方案主要由中東歐國家提出，即將安理會成員國增加到25 個，其中常任和非常任理事國各增加5 個，在5 個新常任理事國中2 個由發達國家擔任，另外3 個分別由亞非拉三大洲各出一個。他們強調，在5 個非常任理事國中必須有一個席位給中東歐地區。
　　26國方案。這個方案是由埃及代表不結盟運動提出的，主張非洲至少要占有兩個常任理事國席位，由非洲國家輪流擔任，同時要求新增加的常任和非常任理事國必須與現有的常任和非常任理事國享有同等權利，即擁有否決權。這一方案得到廣大非洲國家以及非洲統一組織和伊斯蘭會議組織的贊同和支持。
　　20~21國方案。這個方案是由美國等國家提出并得到英國等歐盟許多國家和北歐國家的同意。其主要內容是將安理會成員國增加到20 個或21 個。所增國家均為常任理事國，但不一定享有否決權，否決權問題留待以后再討論解決。在新增加的5 個常任理事國中有兩個必須來自經濟發達國家，即日本和德國，其余3 個可由亞非拉三個地區自行推選。若非洲地區還要求增加一個，也可同意，但總數不得超過21 個。上述諸方案反映了各會員國或地區集團各自不同的利益考慮，因而，在討論和磋商中各自堅持己見，針鋒相對，迄今未能就其中任何一個方案達成妥協或一致。