渤海溢油之后:公益訴訟再遇法律瓶頸

　　國(guó)家海洋局能不能有效提起生態(tài)索賠并及時(shí)公開(kāi)信息？損害范圍如何確定？如果國(guó)家海洋局不作為而由民間組織提起訴訟，起訴成本、敗訴風(fēng)險(xiǎn)該如何承擔(dān)？這些都是本次公益訴訟要面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　“我們從漏油現(xiàn)場(chǎng)安全回來(lái)了。由于現(xiàn)場(chǎng)有監(jiān)管，我們不能靠平臺(tái)很近。”邵文杰，民間環(huán)保組織達(dá)爾問(wèn)自然求知社工作人員，他于7月17日剛剛結(jié)束了由達(dá)爾問(wèn)自然求知社和新浪環(huán)保共同發(fā)起的“中海油生態(tài)行”活動(dòng)從長(zhǎng)島歸來(lái)，就通過(guò)新浪微博發(fā)出有關(guān)考察結(jié)果的第一條消息。
　　這場(chǎng)實(shí)地考察，緣于山東蓬萊油田溢油事故發(fā)生后，達(dá)爾問(wèn)、自然之友等11家民間環(huán)保組織正準(zhǔn)備向中海油和康菲中國(guó)提起一場(chǎng)主張生態(tài)賠償?shù)墓嬖V訟。為了“客觀公正地把考察到的事實(shí)，及時(shí)向社會(huì)匯報(bào)”，也為了“得到更多的證據(jù)支持”。
　　生態(tài)賠償，是指在污染事故發(fā)生后，污染事故的責(zé)任者對(duì)受害者的生態(tài)環(huán)境所受損失的金錢賠償或?qū)嵨锝o付。7月8日，11家環(huán)保組織與北京德恒律師事務(wù)所律師王海軍達(dá)成了初步意向，準(zhǔn)備適時(shí)向青島海事法院起訴。
　　國(guó)家海洋局能不能有效提起生態(tài)索賠并及時(shí)公開(kāi)信息？損害范圍如何確定？如果國(guó)家海洋局不作為而由民間組織提起訴訟，起訴成本、敗訴風(fēng)險(xiǎn)該如何承擔(dān)？自然之友公眾參與議題負(fù)責(zé)人常成告訴《方圓》記者，這些都是他們提起本次公益訴訟要面臨的挑戰(zhàn)。
　　
　　“我們是代表民眾起訴”
　　“我們是代表所有受到渤海漏油事故非直接影響的民眾提起訴訟，向中海油和康菲中國(guó)主張生態(tài)索賠。”常成向《方圓》記者表示，因?yàn)橐缬褪鹿蕦?duì)環(huán)境的污染并不是一時(shí)的，通過(guò)生態(tài)食物鏈，會(huì)長(zhǎng)久影響到大范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人。
　　此前6月4日，國(guó)家海洋局北海分局接到負(fù)責(zé)油田生產(chǎn)作業(yè)管理的康菲公司的報(bào)告，稱蓬萊19-3油田B平臺(tái)東北方向的海面發(fā)現(xiàn)不明來(lái)源的少量油膜帶。而接下去整整半個(gè)多月，油污在擴(kuò)散，事故調(diào)查在不緊不慢進(jìn)行中，真相卻一直沒(méi)有通過(guò)任何渠道向社會(huì)公開(kāi)。
　　直到6月21日，一條“渤海油田有兩個(gè)油井發(fā)生漏油事故已經(jīng)兩天了，希望能控制，不要污染”的微博引起了媒體和公眾的關(guān)注。事實(shí)才浮現(xiàn)出來(lái)。
　　7月5日，國(guó)家海洋局終于在發(fā)布會(huì)上向公眾通報(bào)調(diào)查結(jié)果。油田周邊海域有840平方公里海水水質(zhì)由一類變?yōu)榱铀念悺２⒈硎荆┯褪鹿蕬?yīng)該由作業(yè)者康菲公司承擔(dān)所有責(zé)任，最高可對(duì)其罰款20萬(wàn)元，至于中海油的責(zé)任，要根據(jù)其與康菲簽訂的合同來(lái)界定。據(jù)悉，中海油在蓬萊19-3油田占有51%的股份。按照國(guó)際通用慣例，產(chǎn)權(quán)方比作業(yè)方要承擔(dān)更大的責(zé)任。
　　這個(gè)罰款額在常成看來(lái)是微不足道的。840平方公里的海域污染已是十分嚴(yán)重的漏油事故。如果僅僅罰款作為外企的康菲公司20萬(wàn)元，違法成本和違法后果相比顯得無(wú)足輕重。
　　達(dá)爾問(wèn)、自然之友等11家民間環(huán)保組織經(jīng)過(guò)討論一致認(rèn)為，漏油事件賠償?shù)牟粦?yīng)當(dāng)只是眼前的直接損失，還要包括生態(tài)平衡的恢復(fù)等。“有的影響甚至在幾年后才可以看出，20萬(wàn)元顯然過(guò)低。”邵文杰說(shuō)。
　　7月17日，11家民間環(huán)保組織前往漏油現(xiàn)場(chǎng)考察。他們發(fā)現(xiàn)海面上漂浮著油污，岸邊的海虹（又名貽貝，一種海產(chǎn)品）被油污粘在一起，不過(guò)并沒(méi)有看見(jiàn)大面積的漏油。當(dāng)?shù)氐臐O民告訴他們，現(xiàn)在的風(fēng)向和洋流都是往西北偏北的，關(guān)于油的去向，很可能順著風(fēng)和洋流飄向了河北和遼寧海岸一帶。隨后，他們?cè)诤颖睒?lè)亭驗(yàn)證了這個(gè)結(jié)果。當(dāng)?shù)厮a(chǎn)局的一位工程師說(shuō)，樂(lè)亭的水產(chǎn)損失早已顯現(xiàn)，貝類大量死亡且生長(zhǎng)過(guò)于緩慢。據(jù)評(píng)估，水產(chǎn)損失已經(jīng)超過(guò)3億元。
　　然而，由于溢油事件并沒(méi)有特定的直接損害方，截至記者發(fā)稿日，尚沒(méi)有一個(gè)自然人提出索賠要求。
　　
　　更希望國(guó)家海洋局出面
　　事實(shí)上，在關(guān)于索賠的最初設(shè)想中，這11家環(huán)保組織并不是訴訟主體。
　　“關(guān)于公益訴訟，我們更希望國(guó)家海洋局能代表公眾向中海油和康菲中國(guó)公司提出生態(tài)索賠，畢竟國(guó)家海洋局在法律上作為訴訟主體更符合規(guī)定，也更有能力作為原告。但在我們看來(lái)，國(guó)家海洋局不作為。所以只能由我們聯(lián)合一些環(huán)保組織直接委托律師提起公益訴訟。”常成說(shuō)。
　　達(dá)爾問(wèn)自然求知社水學(xué)院負(fù)責(zé)人張祥也向《方圓》表示：“我們現(xiàn)在的主要工作是和國(guó)家海洋局等海洋監(jiān)管部門交涉，由他們出面提起生態(tài)索賠對(duì)于落實(shí)這件事更有把握。”
　　這在法律層面上是公益訴訟原告誰(shuí)最適格的問(wèn)題。
　　適格，是對(duì)于訴訟標(biāo)的的特定權(quán)利或者法律關(guān)系以當(dāng)事人的名義參與訴訟并且請(qǐng)求通過(guò)裁判來(lái)予以解決的一種資格。
　　目前，我國(guó)國(guó)家層面的專門性海洋生態(tài)賠償規(guī)范還沒(méi)有出臺(tái)，上述兩位民間環(huán)保組織負(fù)責(zé)人希望國(guó)家海洋局出面，依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第九十條第二款的規(guī)定：對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。
　　由于公益訴訟制度在我國(guó)并沒(méi)有形成，如果由民間組織直接出面提起環(huán)境公益訴訟，起訴不被法院受理的可能性很大。例如此前2005年12月，中石化吉林石化公司雙苯廠爆炸導(dǎo)致松花江污染事故發(fā)生后，北大法學(xué)院三位教授及其研究生曾以自己和鱘鰉魚(yú)、松花江、太陽(yáng)島三種自然物為共同原告向黑龍江省高級(jí)人民法院提起了要求污染企業(yè)賠償100億元人民幣用于松花江流域污染治理和生態(tài)平衡恢復(fù)的訴訟請(qǐng)求，但黑龍江省高級(jí)人民法院拒絕受理此案。
　　國(guó)家海洋局出面，不僅在法律上適格，它還更有能力負(fù)擔(dān)一般民間組織或個(gè)人難以承受的訴訟費(fèi)用以及敗訴帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。“由于環(huán)境公益訴訟涉案標(biāo)的大，如果敗訴，一般組織或個(gè)人沒(méi)有能力埋單。”代理公益訴訟案子多年的北京中資律師事務(wù)所律師夏軍說(shuō)，“由國(guó)家海洋局牽頭，民間環(huán)保組織做些支持性工作是最合適的。”
　　“環(huán)境公共利益是關(guān)系所有個(gè)人、組織和單位的生存發(fā)展的切身利益，從法理上講，自然人、法人、政府組織、非政府組織在認(rèn)為有人或單位違法侵犯環(huán)境公共利益時(shí)，都有權(quán)提起公益訴訟。” 武漢大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋向《方圓》記者表示。
　　但在規(guī)定層面上，環(huán)境公益組織可以提起環(huán)境公訴的規(guī)定僅僅見(jiàn)于一些地方的規(guī)范性文件。比如《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2010年）規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于保護(hù)環(huán)境防止污染的行政管理職責(zé)。“它的效力只是及于當(dāng)?shù)兀贿^(guò)它從理論與實(shí)踐的結(jié)合上為誰(shuí)可以提起環(huán)境公益訴訟提供了經(jīng)驗(yàn)。”蔡守秋說(shuō)。
　　
　　20萬(wàn)元，賠少了？
　　“提起公益訴訟主張多少賠償額，必須要確定一個(gè)令雙方信服的海洋生態(tài)損害賠償范圍。”夏軍認(rèn)為，不管由誰(shuí)來(lái)主張生態(tài)索賠，這都將是要面臨的首要挑戰(zhàn)。
　　7月5日國(guó)家海洋局通報(bào)的20萬(wàn)元罰款，依據(jù)的是《海洋環(huán)境保護(hù)法》“造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款”的規(guī)定。
　　面對(duì)質(zhì)疑，國(guó)家海洋局表示打算對(duì)康菲中國(guó)提起索賠。不過(guò)，由于技術(shù)局限性等相關(guān)問(wèn)題，需要較長(zhǎng)時(shí)間才能得出結(jié)論，“具體是否執(zhí)行及如何運(yùn)作還要依后續(xù)情況而定”。
　　“在我國(guó)，企業(yè)的違法成本太低也是污染事故頻發(fā)的重要原因之一。”常成說(shuō)，“對(duì)于類似海洋漏油事件往往是一次性的行政罰款，罰完了就了事，而在國(guó)外，直到完全消除污染的影響，企業(yè)一直都是要承擔(dān)責(zé)任的。”
　　
　　以去年發(fā)生的墨西哥灣漏油事件為例，責(zé)任方英國(guó)石油公司（BP）在各方壓力下作出表示要拿出200億美元建立墨西哥灣石油泄漏事件的賠償基金。該項(xiàng)基金已于去年8月啟動(dòng)開(kāi)始支付索賠，截至今年5月底已支付了近60億美元的賠償金。常成由此認(rèn)為，我們的行政處罰力度不夠，震懾不足，只有走法定程序的公益訴訟提起生態(tài)索賠才能真正落實(shí)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則。
　　其實(shí)，即使是在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，也有學(xué)者質(zhì)疑僅僅20萬(wàn)元的罰款是沒(méi)有法律依據(jù)的。蔡守秋在接受《方圓》記者采訪時(shí)表示，鑒于此次漏油事故的嚴(yán)重違法性和所造成的海洋環(huán)境生態(tài)損害的嚴(yán)重性，造成漏油事故的責(zé)任主體必須依法承擔(dān)行政法律責(zé)任和海洋污染損害民事賠償責(zé)任這兩類不同性質(zhì)的法律責(zé)任。其中行政罰款可以高達(dá)30萬(wàn)元，海洋污染損害民事賠償金額則應(yīng)根據(jù)實(shí)際造成的損害確定，這一賠償金額可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于30萬(wàn)元。
　　蔡守秋的觀點(diǎn)來(lái)源于《海洋環(huán)境保護(hù)法》。“如果將‘不立即采取處理措施的’、‘不按照規(guī)定報(bào)告’、造成海洋環(huán)境生態(tài)‘危害和損失’視為三種違法行為，則可以共處最高可達(dá)45萬(wàn)元的罰款。即使將上述三種違法行為歸為造成海洋環(huán)境生態(tài)‘危害和損失’這一種違法行為，也可以處高達(dá)30萬(wàn)元而不是20萬(wàn)元的罰款。”
　　很顯然，康菲中國(guó)和中海油明顯有以上三種行為，且這45萬(wàn)元或30萬(wàn)元的罰款還不包括環(huán)境公益訴訟對(duì)責(zé)任者提出的損害賠償請(qǐng)求。“確定責(zé)任者的賠償金額，賠償金額一般沒(méi)有上限，即實(shí)際損害多少則要求責(zé)任者賠償多少。”
　　由11家民間環(huán)保組織計(jì)劃提起的公益訴訟主張多少賠款還未確定，因?yàn)閾p害的結(jié)果不是一時(shí)就能完全顯現(xiàn)的，有的損失暫時(shí)很難量化。“我們希望能建立一種長(zhǎng)久的后續(xù)補(bǔ)償機(jī)制，按實(shí)際損害賠償，逐步落實(shí)到位。”張祥向《方圓》記者表示，“賠款最終肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20萬(wàn)元。”
　　
　　起訴的成本與風(fēng)險(xiǎn)
　　如果國(guó)家海洋局不出面，那么11家民間環(huán)保組織將會(huì)直接作為訴訟主體，委托律師提起公益訴訟。
　　“從道義上講我們一定會(huì)勝利，但實(shí)際面臨的問(wèn)題是復(fù)雜的。”張祥說(shuō)，“我們?nèi)?shí)地考察已經(jīng)花費(fèi)了不少，由我們作為原告代表民眾起訴的話訴訟費(fèi)用又將會(huì)是一筆很大的開(kāi)支。”
　　目前11家環(huán)保組織仍在商議這些問(wèn)題。他們表示，如果由他們直接作為訴訟主體，起訴的主要費(fèi)用肯定要由自己承擔(dān)，但也希望能得到企業(yè)的社會(huì)公益捐贈(zèng)：一方面表示支持他們的公益訴訟，另一方面也體現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。
　　起訴費(fèi)用僅僅是任何一起訴訟的必要支出。更大的風(fēng)險(xiǎn)在于，如果敗訴，不但11家環(huán)保組織提起的生態(tài)索賠無(wú)法落實(shí)，就連取證調(diào)查費(fèi)用、委托律師費(fèi)用等先行支出也將血本無(wú)歸。
　　張祥向《方圓》記者表示，他們不會(huì)過(guò)于考慮敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。“這是一次民間組織提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，它的意義要大于結(jié)果。即使敗訴，我們的所作所為也能在一定程度上喚起民眾對(duì)公益訴訟的認(rèn)識(shí)，希望通過(guò)今后的立法與實(shí)踐，促進(jìn)這項(xiàng)制度在我國(guó)盡快完善起來(lái)。”
　　
　　關(guān)于專項(xiàng)資金的設(shè)想
　　對(duì)于民間組織提起公益訴訟，許多人關(guān)心的是：如果提起公益訴訟主張的生態(tài)賠償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)，這筆數(shù)額巨大的賠款何去何從？畢竟代表公眾利益的賠款，并不歸屬于任何一個(gè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人。
　　對(duì)于索賠得到的賠款，“從真正的公益角度來(lái)看，這些賠款分給任何個(gè)人都是不合理的，當(dāng)然上交國(guó)庫(kù)也不合理，在國(guó)外，會(huì)有基金會(huì)來(lái)運(yùn)作這些賠款。”夏軍說(shuō)，“這筆基金的運(yùn)作必須公開(kāi)透明，并引入第三方監(jiān)督機(jī)制。”
　　但在我國(guó)，設(shè)立基金還面臨很多障礙。比如設(shè)立基金程序繁瑣，且必須設(shè)立基金會(huì)對(duì)它進(jìn)行管理，基金會(huì)運(yùn)作成本很高。“更重要的是僅僅靠賠款可能不夠基金會(huì)的日常運(yùn)營(yíng)開(kāi)支，而政府的財(cái)政預(yù)算又沒(méi)有這個(gè)項(xiàng)目，使得基金會(huì)很難獲得財(cái)政撥款。”夏軍向《方圓》記者表示國(guó)外的環(huán)境公益基金會(huì)搬到我國(guó)效果不一定好。
　　為此，夏軍建議設(shè)立專項(xiàng)資金專門用來(lái)治污，做到專款專用。就像國(guó)家收取排污費(fèi)后建立的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金一樣，海洋污染專項(xiàng)資金主要來(lái)源于賠款，這筆資金交由一些環(huán)保組織來(lái)運(yùn)作，同樣需要公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督。
　　目前，11家民間環(huán)保組織和他們的公益訴訟正在進(jìn)行中，盡管進(jìn)展緩慢，仍在計(jì)劃階段。至于國(guó)家海洋局是否一定會(huì)對(duì)中海油和康菲中國(guó)提起生態(tài)索賠至今仍沒(méi)有一個(gè)明確堅(jiān)定的表態(tài)。
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