我們該有一部怎樣的《反腐敗法》

　　現(xiàn)代社會反腐敗的基本模式是以法促廉。這一模式的基本特點是有一部反腐敗法典。
　　目前就世界許多國家或地區(qū)來看，大都具有一部或多部防止公職人員貪污受賄的法典，如美國、新加坡、印度等。不少國家除了在本國的刑法典中專門設(shè)有賄賂罪、貪污罪及禁止公務(wù)人員參與某些經(jīng)濟活動的規(guī)定外，還特別頒布了針對性較強的法典，如英國、日本、法國等。
　　相比之下，我國反腐敗的權(quán)威文件雖然很多，但主要是廉政建設(shè)的黨規(guī)或政規(guī)。現(xiàn)在所要做的是將已有的這些文件進(jìn)行系統(tǒng)地梳理或整理，提升到法的層面，匯集為一部反腐敗法典。可以說，一部反腐敗法典的出臺是反腐敗體系建成的標(biāo)志。
　　根據(jù)反腐敗工作五年規(guī)劃，到2012年要建成反腐敗體系，所剩的時間已不多，現(xiàn)在應(yīng)加緊立法工作。一部《反腐敗法》，應(yīng)該包含哪些內(nèi)容呢？初步考慮，該法內(nèi)容最重要的應(yīng)涉及到以下方面：
　　
　　關(guān)于公務(wù)人員接受禮品范圍及其最高限額的規(guī)定
　　許多國家或地區(qū)的反腐敗法都有對不得接受饋贈的明確規(guī)定。它們規(guī)定，任何公職人員都不得接受他人不適當(dāng)?shù)膱蟪辏瑹o論其數(shù)額多少。如，瑞士公務(wù)員法禁止公務(wù)員利用工作之便索要、接受禮品或其他好處，規(guī)定“非法所獲禮品或其他好處要交公”。巴基斯坦法律規(guī)定，未經(jīng)政府事先批準(zhǔn)，“任何政府公職人員不得接受或允許其家庭成員接受任何人贈送的、可能使其對饋贈者承擔(dān)職務(wù)上的義務(wù)的禮物。”
　　然而，完全禁止公務(wù)員接受饋贈的法律在實踐中會遇到種種困難，因此大多數(shù)國家的法律都指出了“不適當(dāng)?shù)摹眻蟪甑姆秶Ｈ纾墓偈貏t規(guī)定，禁止文官接受與他的工作有關(guān)的個人或單位贈送的禮品、酬金或饋贈，以及頻繁的宴請，因外交禮節(jié)而收的禮品必須上交，但日歷之類的小禮物除外。澳大利亞、新加坡、韓國、印度等國法律都有相似的規(guī)定。
　　考慮到我國的國情，建議將我國公務(wù)人員接受禮品的最高限額規(guī)定為300元人民幣（約50美金）。
　　關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè)的規(guī)定
　　前述國家大都禁止公務(wù)員從事可能損害或影響其公職活動的第二職業(yè)或經(jīng)商。如，法國刑法規(guī)定，一切公務(wù)員、公職官員和政府工作人員不得參與與其身份不相稱的營業(yè)和貿(mào)易，如果他們公開地或隱蔽地或通過代理人，“在其正在、曾經(jīng)管理或監(jiān)督的經(jīng)營、拍賣、企業(yè)、稅收和專賣等方面獲取或接受利益”，那么將“被判處6個月至2年的監(jiān)禁，并科以相當(dāng)于退賠款數(shù)的1/12至1/4的罰款”，此外將“永遠(yuǎn)不能擔(dān)任任何公職”。
　　不少國家關(guān)于這方面的限定一直延伸到官員的親屬，如新加坡規(guī)定官員子女不得借助父母的地位非法經(jīng)商牟利。
　　根據(jù)我國國情，筆者建議該法明確對公務(wù)人員從事第二職業(yè)及離職后的行為作出如下的限定：
　　第一，規(guī)定公務(wù)人員（特別是黨政干部，下同）不可同時兼任一個以上的公職，或在公職外擔(dān)任地方機構(gòu)、國營公司、或公私合營企業(yè)的職務(wù)；第二，規(guī)定公務(wù)人員不得從事可能損害或影響其職務(wù)的第二職業(yè)。退休后原則上不可在企業(yè)任職，不得泄露過去所掌握的文件或事實，也不得利用過去的關(guān)系牟取優(yōu)惠；第三，禁止公務(wù)人員為獲取報酬而從事產(chǎn)生行為沖突或利益不一致的兼職，不準(zhǔn)接受外國政府的酬金、私自代表他人出庭與政府對抗，不得充當(dāng)外國經(jīng)紀(jì)人的代理商與私營機構(gòu)進(jìn)行交易活動，不得濫用職權(quán)來謀取報酬或接受超出標(biāo)準(zhǔn)的酬金；第四，規(guī)定非經(jīng)政府事先批準(zhǔn)，任何公職人員不得參與經(jīng)商或接受任何雇傭和工作；第五，對公務(wù)人員離職后所從事的職業(yè)和接受饋贈的行為進(jìn)行限定規(guī)定，規(guī)定公職人員退職后在有關(guān)私營企業(yè)的就業(yè)行為受到限制；第六，規(guī)定公務(wù)人員在離職前后不得從原先與他有利益關(guān)系的人那里接受饋贈。
　　關(guān)于親屬回避制度的規(guī)定
　　我國古代為了防止官吏結(jié)黨營私，徇私枉法，有關(guān)于親屬回避制度的規(guī)定，包括公務(wù)回避、避親、避籍三種。現(xiàn)代社會，國外一些發(fā)達(dá)國家在法律中也明令禁止政府機構(gòu)中的裙帶關(guān)系，如，美國聯(lián)邦法律禁止聯(lián)邦官員雇用任命、推薦或提升自己的親屬到該官員所控制的任何機構(gòu)或部門工作。它對“親屬”一詞的解釋涉及公務(wù)員的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅嬸姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。
　　近年最高人民法院、最高人民檢察院已公布關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑法》確定罪名的補充規(guī)定（四），明確確定了“利用影響力受賄罪”罪名。最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見里也提到了“特定關(guān)系人”。
　　建議在《反腐敗法》中進(jìn)行明確的親屬回避制度規(guī)定。規(guī)定公務(wù)員不得與其配偶、子女及有五服關(guān)系的親屬，或與特定關(guān)系人，同屬一個部門或單位，不得構(gòu)成上下級關(guān)系或同事關(guān)系，或雙方有經(jīng)濟活動；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經(jīng)商牟利，進(jìn)入暴利行業(yè)。并將《公務(wù)員法》第69條的避籍制規(guī)定納入，即“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實行地域（即原籍地或成長地）回避”。
　　關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的規(guī)定
　　許多國家如美國、澳大利亞、意大利、巴西、墨西哥、智利、羅馬尼亞、波蘭、巴基斯坦、印度、新加坡、韓國等都建立了財產(chǎn)申報制度。
　　財產(chǎn)申報制度的建立增大了政府官員（尤其是高級官員）權(quán)力行為的透明度。它以“侵犯”官員或公務(wù)人員隱私權(quán)的方式，將公職權(quán)力的運行與公職人員私利的獲取途徑暴露于大庭廣眾之中，置于法律的監(jiān)督之下，故而這類法律法案措施在某些地區(qū)又被人們稱為“陽光法（案）工程”。每年一度的曝光，使官員財產(chǎn)的任何不合情理的變化都會激發(fā)人們的疑惑、好奇、質(zhì)詢或追查。如此的“私產(chǎn)公評”制度常常把某些擁有“不明不白”收入的官員推到不得不對自己的財產(chǎn)來源加以解釋的難堪境地。這一制度無疑增加了權(quán)力腐敗的難度，同時也有利于樹立政府廉潔的形象，增強廉潔官員在民眾心目中的親切感和信任感。
　　建議在《反腐敗法》中明確規(guī)定含公示在內(nèi)的財產(chǎn)申報制度。公示范圍可初步確定為“同級公示”。規(guī)定：“申報結(jié)果的公示范圍可以視條件的成熟程度而逐步擴大，可以先做到同級公示”，即在班子內(nèi)或同級干部中公開，由人大產(chǎn)生的干部的收入申報在人大中公示。這里不應(yīng)有“秘密申報”部分，也即不應(yīng)有暗箱操作部分。規(guī)定對不如實申報收入者，“以謊報罪”論處（所以先應(yīng)在刑法上設(shè)定一個“謊報罪”）。
　　關(guān)于國內(nèi)反腐敗權(quán)威機關(guān)的確認(rèn)
　　大多數(shù)國家或地區(qū)的反腐機構(gòu)隸屬于政府機關(guān)（立法、行政或檢察機關(guān)），如，美國廉政公署屬于人事管理局內(nèi)的一個辦事機構(gòu)，署長由總統(tǒng)任命，其主要權(quán)力是“為執(zhí)行部門制定防止執(zhí)行機構(gòu)官員或雇員違背公眾利益行為的政策方面予以總的指導(dǎo)”。
　　也有一些反腐機構(gòu)由各種部門及各方人士混合組成，如澳大利亞的國家罪案調(diào)查局。此外，一些國家除了有專門的由國家設(shè)立的廉政機構(gòu)外，還有由政黨或民間團體組織的反腐機構(gòu)。如，巴西的檢舉貪污辦公室由各政黨主辦，其辦公室內(nèi)裝備數(shù)臺電話，由專門的工作人員負(fù)責(zé)接聽來自全國各地的揭發(fā)和檢舉，凡調(diào)查屬實的案件都交與司法部門審理。
　　建議在該法中對我國專門行使或兼有廉政職權(quán)的反腐組織和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)作出明確的規(guī)定。建議規(guī)定中紀(jì)委及各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，使它們的領(lǐng)導(dǎo)地位和工作職能具有法定性。
　　以法促廉作為反腐敗的一種措施，許多國家或地區(qū)常常將它與其他措施結(jié)合使用：如英國、波蘭等國家在實施低薪清廉模式時，與以法促廉措施相結(jié)合；而美國、瑞典、瑞士、津巴布韋、新加坡等國在對公務(wù)人員實行高薪“贖買”政策的同時，以較為完備的立法、執(zhí)法和司法制度相配合。
　　在現(xiàn)代國際社會，各國反腐敗的方式形形色色，然而不管采用哪種方式，一部《反腐敗法》的制定都被視為是必不可少的。（作者系中共中央黨校教授）