停不住的高爾夫

　　高爾夫球場禁建令7年來，新建球場數以百計。清查、建設，再清查、再建設，令行不止的背后究竟是什么原因？
　　
　　近日，一家高爾夫專業研究管理機構——朝向管理集團發布的《朝向白皮書——中國高爾夫行業報告（2010年度）》在國內引起了軒然大波，白皮書顯示：2010年我國營業中的高爾夫設施總數為395家，共8814個球洞，折合約490個18洞高爾夫球場。
　　然而，早在2004年1月，國務院辦公廳就下發了《關于暫停新建高爾夫球場的通知》（國辦發〔2004〕1號），要求自通知印發之日起，地方各級人民政府、國務院各部門一律不得批準建設新的高爾夫球場項目。根據此前的數據統計，2004年全國擁有170多個標準18洞高爾夫球場，顯然，此后6年新增的320個球場均系違規興建。
　　值得一提的是，興建高爾夫球場一直是近年來國土資源部打擊土地違法的重點，自從2007年之后，幾乎每年國土資源部通報土地違法違規案件及掛牌督辦國土資源違法案件中，都有高爾夫球場的身影。2011年1月20日，國土部掛牌督辦8起國土資源違法案件及公布的6起國土資源違法案件中，就有4起是有關高爾夫球場的。
　　為何嚴打之下，漏網之魚卻越來越多，甚至呈泛濫成災之勢——七年之內高爾夫球場數量翻倍增加？究竟是何種復雜的利益糾葛成為了高爾夫球場“越打建得越歡”的幕后推手？
　　一直被打擊，從未有停頓
　　為了嚴格保護耕地，節約集約用地，國家對高爾夫球場項目下達的“封殺令”稱得上是三令五申。
　　2002年，國家要求停止審批高爾夫球場項目；2004年，國務院辦公廳再次明確規定，對雖已辦理各種批準手續，但尚未動工建設的項目，一律停止開工，同時重申地方各級政府、國務院各部門一律不得批準建設新的高爾夫球場項目；2004年、2005年，國務院連續發文要求停止高爾夫球場用地的審批；2006年國土部、發改委又聯合發文明確將高爾夫球場列入禁止用地的項目。
　　然而，禁建令頒布以來，各地關于高爾夫球場新建和開業的消息屢見不鮮。
　　在廣東省住房和城鄉建設廳官網廣東建設網上，一條刊發于2008年8月20日的稿件《潮州市重點工程萬豪高爾夫球場建設進展順利》提到：潮州市重點建設項目萬豪高爾夫球場自2007年開工建設以來進展順利，預計該工程將于2009年下半年完工。
　　而據《潮州日報》報道：該球場于2009年11月舉行開球慶典，項目主體工程18洞高爾夫球場已順利完成。
　　保利地產官網稱，2010年4月22日，保利·陽江海陵島十里銀灘項目舉行奠基儀式，項目規劃用地面積183萬平方米，總建筑面積93.4萬平方米，項目規劃有18洞全海景高爾夫球場、海景高層住宅、五星級酒店和低密度別墅等。
　　而對于白皮書所公布的“490個球場”的數字，也仍然存在疑問。曾在國內多家高爾夫球場工作的資深人士陳儉良就斷言：“其實這份報告也只能僅供參考，因為現在全國高爾夫球場的數量，不是以年為單位在增長，而是月月刷新！全國實際運行的高爾夫球場至少有500個。”他的這一說法得到不少業內人士的認同。而國土資源部曾公開證實，全國擁有合法審批手續的球場只有10個。
　　
　　撐死膽大的，餓死膽小的
　　在蓬勃發展的高爾夫球場和俱樂部現狀下，高爾夫球場發展還呈現出極不對稱的畸形態勢。
　　根據《朝向白皮書》顯示，廣東、北京地區的高爾夫球場數量總共167家，占了全國總量的1/3，而四川、新疆、貴州等中西部地區的高爾夫球場總和不過13家。
　　“禁令之下，建高爾夫球場比的就是膽子。哪個地方膽子大，哪個地方建的球場就多！”一位不愿透露姓名的業內人士一語中的。
　　“按照行內測算，未來每年打球人數可能按20%~30%遞增。人數增加，自然對場地和設施的要求也就遞增。例如四川、重慶這些重點投資熱土，如果球場數量不變，供不應求的狀態將繼續加劇。”重慶保利球場有關人士說。
　　對于一直未曾松口的禁建令，這些球場是如何應對的？深圳大學高爾夫學院院長張曉春分析稱，2004年國務院一號文等于一刀切叫停全國所有的高爾夫球場，然而，隨著中國經濟的發展，市場對于高爾夫的需求愈加強烈，在審批無路的情況之下，高爾夫球場的建設就會出現打擦邊球的方式，比如以體育公園等形式報批。
　　比如上文所提到的陽江項目，陽江市城市規劃局一工作人員便向媒體透露，那塊地是以“生態體育用地”審批的，項目除了居住用地就是體育用地，用來建體育公園之類的。
　　除了以體育公園、生態公園等形式報批外，高爾夫球場還經常采用以租代征的模式曲線獲得土地。
　　在廣東省湛江市轄下的吳川市王村港鎮海邊，原本是3個行政村的千畝農業用地卻被租來建成了高爾夫練習場。近日，吳川市旅游局負責人向記者表示，當地政府已依法依規叫停了該項目，下一步處理措3f92fc4ff50bb9dcd9f7bd9456bb7d60185041da565b9529737f00269bf4b5fd施正在研究中。
　　據吳川市碌西村村委會碌西村民小組與鼎龍吉兆灣海洋生態度假區有限公司簽訂的承包土地合同顯示，高爾夫球訓練場租用了該村林地119畝和水田271畝；林地為每年160元/畝，水田每年280元/畝；年限為50年，期滿后根據鼎龍公司需要，碌西村按協議繼續承包給公司使用20年。
　　事實上，早在2006年，國家就下發《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，規定：禁止擅自將農用地轉為建設用地，禁止通過以租代征等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設。
　　
　　醉翁之意不在酒的開發商
　　高爾夫球項目的開發模式，一般是與房地產，特別是豪宅項目進行捆綁。
　　張曉春說，相當一部分高爾夫球場的建設是為了與房地產項目相輔相成。如果單從高爾夫球場來說，除了在市區中的高爾夫球場，大部分球場還是虧損的，“但他們從總體考慮，高爾夫球場經營與房地產能夠相互彌補，他們還是要建球場”。
　　因此，不少業內人士認為，圈地蓋別墅才是開發商的真正目的。
　　對于地方政府而言，開發高爾夫球場項目既是土地財政的沖動，也是改善招商環境的需要。
　　在潮州萬豪高爾夫球場的開球慶典上，潮州市市長湯錫坤講話表示，高爾夫球項目對于該市完善城市功能，提升城市品位，推動第三產業發展，有著十分積極的意義。他還要求“市各有關部門繼續對項目建設給予大力支持，促進項目早日建成”。
　　“高爾夫球場大多建立在城市的偏遠地帶，這些地區若單純開發房地產，幾乎是不可能的。而加入高爾夫元素后，不僅大大提升了房價，同時也帶動了周邊土地的升值，為地方政府帶來好處。”中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍表示。
　　
　　被“綁架”的地方政府
　　為什么在禁令面前各地高爾夫球場敢于大肆違規呢？從某種程度上說，這是在商業利益和土地財政的撮合下，地方政府和房地產開發商共同實施了一個明修棧道暗渡陳倉的權力交易。在這個交易中，地方政府成為最積極的推手。
　　2010年3月，國土資源部部長徐紹史曾在動員百名機關干部下基層調研時指出，清理高爾夫球場等工作都很復雜、敏感，會有不小的阻力。但他強調，相關調研的目的就是為了掌握實情、研判形勢、應對變化，牢牢掌握主動權。
　　張曉春則分析到，高爾夫球場在一些地方被用于招商引資的一個指標，比如很多大企業負責人喜歡打高爾夫球，而地方有了球場則更有可能吸引到外資的進入。
　　“高爾夫球場與地方經濟相聯系的時候，地方政府或國土部門對于新建高爾夫球場的督察自然弱化。”他說。“目前很多高爾夫球場與地方包括村民、鄉鎮政府關系處理得很好，很多農民認為在球場里面打工的工資比種地更有保障更豐厚。”張曉春說，“而鄉鎮政府也認為高爾夫球場既拉動經濟又拉動就業，如果他們本身不排斥，不上報，那么可能就減少了被督察的可能性。”
　　新華社曾播發評論指出，一些投機商趁機借高爾夫球場建設之名瞞天過海圈地，暗渡陳倉搞房地產開發以牟取暴利，也與地方政府的這種需求一拍即合。一些地方政府對開發商的違規動作視而不見，甚至聯手“欺上瞞下”，共同把建高爾夫球場熱推向新高。
　　
　　“堵”還是“疏”的矛盾
　　高爾夫球場項目究竟應不應該放開建設，目前已形成兩種相左的觀點。
　　反對者認為，高爾夫球場時常占用耕地、污染水質。一位高爾夫行業內人士表示：高爾夫球場占地面積較大，一個9洞的小球場起碼占地600畝，更何況18洞、36洞乃至200多洞的大球場。
　　據業內人士分析，目前大量的高爾夫球場都是占用耕地建起來的。在全球超過4萬個18洞高爾夫球場中75%位于美國、加拿大、英國和愛爾蘭，顯示出這類運動本身有著很高的配置要求，在中國地少人多的環境下，根本不可能去搞圈地運動。
　　然而，認為應當在考慮實際情況下適度調整政策的也不在少數。張曉春表示，以堵代管的方法顯然不適用，“我一直在呼吁國家盡快出臺對于高爾夫行業的管理辦法，從如何審批、土地使用、環境保護等方面進行政策把握”。他說，市場有需求，一刀切的辦法是無法規范行業發展的。
　　劉勝軍認為，應該采取堵疏結合的方法來規范行業的發展，一方面遏制在高爾夫球場上的消費，尤其是管住政府官員、國企負責人等的灰色消費；另一方面，疏導市場需求，借鑒澳門發放賭場牌照的模式發放高爾夫牌照。
　　“每年發放一定數量的新建高爾夫球場牌照，提高牌照價格，令高爾夫球場建設者付出更高昂的成本，政府可以利用這筆錢回饋社會。”劉勝軍說。
　　此外，高爾夫違規建設中的權力尋租和暗箱操作也被認為是目前一味堵死審批渠道所帶來的負面效果之一。
　　張曉春坦言，最近關于高爾夫球場的報道也引起了業內的探討，“有些球場的老板就表示，他們報批都不知道要找哪個部門，沒有人敢接手，其實他們更愿意光明正大地報批，走流程，而不是目前這樣。”
　　“所以，我也一直在呼吁相關部門，要盡快出臺文件，規范報批的標準，目前這種模式其實遏制不住高爾夫球場的建設，反倒為某些地方部門找到利益尋租空間。”
　　（本文資料來源：《第一財經日報》、《21世紀經濟報道》、《中國經濟時報》）