隱性市場生存

　　土地規(guī)劃編制，這個不為人熟知的隱形市場，有著自己的生存法則，以及種種發(fā)展的困惑。
　　按照土地學(xué)科的定義，土地規(guī)劃指一國或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的長期安排。目前，人們了解較多的是土地利用規(guī)劃，其指的是在一定區(qū)域內(nèi)，對土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)在空間上、時間上所做的總體安排和布局。土地利用規(guī)劃也和城鎮(zhèn)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃一起構(gòu)成了我國的三大空間規(guī)劃體系。
　　近年來，土地的集約節(jié)約利用成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原則，“規(guī)劃先行”的理念也日漸深入人心，2008年，國務(wù)院審議通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，第二輪全國性的土地利用規(guī)劃修編在次年全面鋪開。土地規(guī)劃編制服務(wù)——一個隱形的市場也由此進(jìn)一步發(fā)展成型。
　　
　　快速發(fā)展的湖南土地規(guī)劃市場
　　湖南的土地規(guī)劃市場在近兩年迎來了一個快速增長的格局，2009年，市場上尚只有40余家從事土地規(guī)劃的企業(yè)，而僅僅兩年不到的時間，這一數(shù)字已經(jīng)增長為68家，增加了近50%。而根據(jù)相關(guān)管理部門的統(tǒng)計(jì)，全省從事土地規(guī)劃工作的從業(yè)人員超過了千人。
　　企業(yè)快速增長的背后是市場的擴(kuò)大。近兩年，由于農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的全面開展，土地規(guī)劃修編的市場迅速擴(kuò)大。2009年11月湖南省委省政府出臺了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的意見》，提出要全面推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，“到2012年，全省完成1000個行政村農(nóng)村土地綜合整治示范工程，整治面積400萬畝以上；到2020年，完成10000個行政村的綜合整治，整治面積3000萬畝以上，新增耕地200萬畝以上，盤活建設(shè)用地指標(biāo)50萬畝以上。”
　　而在此《意見》中，明確了“堅(jiān)持規(guī)劃先行，加快全省土地利用總體規(guī)劃、土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃修編進(jìn)程，明確農(nóng)村土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)、區(qū)域布局、實(shí)施計(jì)劃和保障措施”，規(guī)劃的重要性被再次凸顯。
　　據(jù)了解，湖南省內(nèi)的土地綜合整治規(guī)劃試點(diǎn)正在進(jìn)行之中，常德和邵東被分別確定為市級和縣級規(guī)劃的試點(diǎn)單位。目前傳出的消息是，試點(diǎn)單位的規(guī)劃已經(jīng)完成在即，全省的市、縣兩級規(guī)劃的制定即將全面鋪開。
　　規(guī)劃的市場含金量有多高？長期從事規(guī)劃工作的湖南共創(chuàng)規(guī)劃責(zé)任有限公司負(fù)責(zé)人胡立新告訴記者，按照目前活躍在規(guī)劃市場一線企業(yè)的營收狀況估計(jì)，每年規(guī)劃市場所帶來的資金量高達(dá)數(shù)千萬甚至過億——無疑這是個并不太為常人所知的大蛋糕。
　　然而，隨著規(guī)劃的資金蛋糕越做越大，參與到規(guī)劃市場中的企業(yè)和機(jī)構(gòu)越來越多，蛋糕下掩蓋的缺陷卻也逐漸暴露出來。
　　胡立新感慨“市場很大，但賺錢卻并不容易，甚至越來越辛苦”。在與一些同行的交流中大家都深有同感，“辛苦”不是來自于看似日漸激烈的競爭，而是因?yàn)檎麄€規(guī)劃行業(yè)市場化程度還遠(yuǎn)未達(dá)到期望值，不少環(huán)節(jié)仍然存在弊端和缺陷。
　　
　　隱形市場的生存法則
　　目前，湖南擁有土地規(guī)劃資質(zhì)的單位總共有68家，其中6家擁有甲級資質(zhì)，剩下的為乙級資質(zhì)單位，然而這60多家單位的生存狀態(tài)并不一樣。包括湖南省國土資源規(guī)劃院等在內(nèi)的幾家事業(yè)單位性質(zhì)的機(jī)構(gòu)由于兼具體制內(nèi)外雙重身份的先天優(yōu)勢，加之本身實(shí)力雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富，市場前景自然無憂；而另外一些從事規(guī)劃時間較久的企業(yè)則因規(guī)模較大、長期積累下來的資源豐富，也可以“活得比較滋潤”。業(yè)內(nèi)人士透露，像這樣的經(jīng)常有項(xiàng)目可接，在市場上比較活躍的企業(yè)和機(jī)構(gòu)總數(shù)不超過20家，那么剩下的為數(shù)眾多的其他企業(yè)呢？
　　湖南土地規(guī)劃行業(yè)的主管機(jī)構(gòu)——湖南省土地學(xué)會秘書長盧應(yīng)群解開了答案。“有大量的具有規(guī)劃資質(zhì)的企業(yè)事實(shí)上并沒有將這個市場作為他們的主業(yè)——他們或者只接了有限的一兩個單，或者干脆基本不參與規(guī)劃項(xiàng)目的競爭。”從動機(jī)上分析，這些單位大多是擁有多重身份的機(jī)構(gòu)，同時具備評估、設(shè)計(jì)、測繪等多項(xiàng)與土地相關(guān)業(yè)務(wù)的資質(zhì)。盧應(yīng)群表示，管理機(jī)構(gòu)也曾經(jīng)勸說一些企業(yè)放棄資質(zhì)，乃至徹底退出，但企業(yè)并不愿意。“他們保留這份資質(zhì)的目的或者是以備不時之需，或者是為了從側(cè)面證明自己企業(yè)實(shí)力雄厚，專業(yè)性強(qiáng)，有利于主要業(yè)務(wù)的開展。”
　　而在這個近乎隱形的市場中，也還存在著某種意義上的“勢力劃分”，不論是土地利用規(guī)劃還是具體的項(xiàng)目規(guī)劃，各個市縣似乎都有在當(dāng)?shù)啬依舜蟛糠猪?xiàng)目的“巨頭”存在，“比如新禹公司就占據(jù)了懷化大部分的規(guī)劃項(xiàng)目、匯杰公司包攬了湘西的主要項(xiàng)目、佳源主要承擔(dān)了長沙的規(guī)劃項(xiàng)目，而郴州市場的半壁江山則被省第一測繪院所占據(jù)，諸如此類”，一位業(yè)內(nèi)人士分析道，形成這種格局的原因，很大程度上是因?yàn)檫@些企業(yè)和機(jī)構(gòu)在相關(guān)區(qū)域開展業(yè)務(wù)比較早，工作獲得認(rèn)同度比較高，在當(dāng)?shù)胤e累的人脈資源也無可匹敵。
　　于是，規(guī)劃機(jī)構(gòu)們在市場競爭中也形成了某種不言自明的“默契”，一般不會輕易涉足其他范圍內(nèi)的項(xiàng)目，“即便想插足也輕易插不進(jìn)去”。
　　
　　規(guī)劃作用為何被打折扣？
　　從本義上而言，規(guī)劃是應(yīng)該在較長時間內(nèi)對項(xiàng)目或者土地利用起到指導(dǎo)和約束作用的。
　　因此，對規(guī)劃成果可行性、科學(xué)性的評審自然意義重大。
　　此前的土地利用規(guī)劃采取的是隔級評審制，即省級土地規(guī)劃由國土資源部進(jìn)行評審、市級規(guī)劃由省廳評審，縣級規(guī)劃則由市級評審、報省備案。在具體的評審過程中，一般是由省國土資源廳相關(guān)處室牽頭組織專家評審，即將全面展開的土地綜合整治的三級規(guī)劃評審機(jī)制也將依照此模式。
　　然而，對于規(guī)劃的實(shí)際效果卻存在著疑問。
　　不少人在接受采訪中坦言，部分規(guī)劃“權(quán)威性不足”，甚至是“為規(guī)劃而規(guī)劃”，目的只是“走程序，完成規(guī)定動作”而已。
　　為了保證規(guī)劃的質(zhì)量，省土地整理中心在參與評審過程中一般會對報審的方案提出明確的內(nèi)容要求，也再三申明一旦不符合實(shí)際需要要調(diào)整規(guī)劃的話，“所有后果自負(fù)”——規(guī)劃和項(xiàng)目的審批一般需要經(jīng)歷較為漫長的周期和流程。然而，這種約束卻并非強(qiáng)制性的，因?yàn)橐?guī)劃不達(dá)標(biāo)而被打回的先例幾乎沒有。
　　規(guī)劃在評審中有硬性要求，以土地利用規(guī)劃為例，針對縣、鄉(xiāng)一級規(guī)劃，要求必須查清土地資源、確定土地利用的方向和任務(wù)；合理協(xié)調(diào)各部門用地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)；落實(shí)各項(xiàng)土地利用任務(wù)，包括用地指標(biāo)的落實(shí)，土地開發(fā)、整理、復(fù)墾指標(biāo)的落實(shí)等內(nèi)容。然而，省國土資源規(guī)劃院綜合整治設(shè)計(jì)部主任曹磊告訴記者，雖然標(biāo)準(zhǔn)是硬的，但實(shí)際的彈性空間依然不小，既可以做得很粗、很空，也可以做得很細(xì)、很實(shí)，只是難度和成本的區(qū)別而已。
　　胡立新向記者舉例說明，以地方土地規(guī)劃一項(xiàng)重要內(nèi)容土地流轉(zhuǎn)為例，有些規(guī)劃里并不涉及具體的流轉(zhuǎn)形式，只是簡單地提到：找公司、單位、相關(guān)人簽訂了承包協(xié)議，就算是流轉(zhuǎn)了；又比如功能區(qū)的劃分，如果要做得很細(xì)，必須根據(jù)不同的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件，制定相應(yīng)的作物種植方案，而有些規(guī)劃根本沒有，只是簡單說種水稻、種經(jīng)濟(jì)作物，至于符不符合實(shí)際需要，有多少可操作價值，就完全不管了。但是這樣的規(guī)劃不能稱為“不符合格式和要求”。
　　制約規(guī)劃實(shí)際價值的一個重要因素是資金來源不明，價格體系不清晰。胡立新告訴記者，“目前的項(xiàng)目規(guī)劃是不進(jìn)入預(yù)算的，只是說地方為了要項(xiàng)目，而必須要有這個東西，所以不得不做；至于需要做成什么樣，能夠起到多少價值，許多人并不是很關(guān)心。”地方的不夠重視，導(dǎo)致在價格上隨意性極大，“一個項(xiàng)目規(guī)劃可能需要幾十萬做出來，也可能幾萬塊錢就做出來了”，而不少規(guī)劃機(jī)構(gòu)自然也就相應(yīng)地“給多少錢辦多少事”，規(guī)劃質(zhì)量的參差不齊正是來源于此。
　　長期從事土地規(guī)劃工作的湖南省土整中心綜合部主任王宋輝對記者表示，從全國范圍來看，湖南的規(guī)劃水平確實(shí)不算高，規(guī)劃市場整體相對閉塞、市場化程度偏低，管理機(jī)制和操作模式有待進(jìn)一步改革，這些都是造成省內(nèi)優(yōu)秀規(guī)劃機(jī)構(gòu)不多、高水平案例匱乏的重要原因。湖南的土地規(guī)劃市場要真正實(shí)現(xiàn)充分發(fā)展仍然需要解決不少問題。