“六個一體”推進城鄉統籌

　　對國土資源部門來說，支持服務統籌城鄉發展是一次難得的發展機遇。
　　
　　統籌城鄉發展，是進入新世紀以來黨中央、國務院作出的一項重大戰略決策。2010年中央一號文件的主題也是“加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎”，就是要用統籌城鄉發展的新理念，突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，建立城鄉經濟社會發展一體化的新格局。
　　統籌城鄉發展是今后一個時期引領經濟社會全面協調可持續發展的一條主線，對促進科學發展、和諧發展意義重大。在城鄉統籌發展中，國土資源部門主要擔負四大任務：保發展、保資源、保調控、保權益。對國土資源部門來說，支持服務統籌城鄉發展是一次難得的發展機遇。我們能做些什么？如何作為？
　　
　　以土地規劃修編為契機，推動城鄉土地規劃一體化
　　土地利用總體規劃是統籌城鄉發展的重要依據，是推動社會主義新農村建設的基礎工作。目前，全國各地三級新一輪土地利用總體規劃修編基本實現。以土地利用總體規劃引領城鄉經濟社會發展一體化的時機基本成熟。下一步，應著手推動土地利用總體規劃與其他規劃的結合。比如，與村鎮規劃相結合，科學合理規劃村鎮布點，對鎮駐地和擬集中建設村居周邊的基本農田進行合理調整，統籌安排好農村居民點、農村基礎設施、公益事業和產業發展用地，為促進城鄉社會一體化奠定基礎。同時，加強與城市規劃、農村規劃及各專業規劃之間的銜接，以城鄉一體規劃打破城鄉二元結構。
　　
　　以保護耕地為基本要求，保障城鄉從嚴管地一體化
　　耕地是農業最重要的生產資料和農民最基本的生活保障。嚴格保護耕地特別是基本農田，是提高糧食生產能力、保障農業生產的必然要求，是對新農村建設最大的支持和保障。要認真落實耕地保護責任，嚴格土地執法，堅守耕地“紅線”。每年對各地耕地占補平衡和基本農田保護進行考評，考評結果納入各地目標管理考核范圍；市、縣、鄉、村逐級簽訂責任狀，層層落實耕地保護責任目標，實現耕地保護從“一家管”變為“大家管”。實施“全覆蓋、無縫隙”執法動態巡查，構建發現、報告、制止、查處、問責“五位一體”土地管理共同監管機制，確保各類違法違規行為在第一時間得到發現、制止和受理，有效保護耕地資源。
　　
　　以土地增減掛鉤為平臺，統籌城鄉科學用地一體化
　　城鄉建設用地增減掛鉤是指將若干擬整理復墾為農用地、耕地的農村建設用地以及廢棄的國有工礦用地地塊（即拆舊地塊），與擬用于城鎮建設的地塊（即新建地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，實行建新拆舊的增減掛鉤，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約用地，城鄉用地布局更加合理的目標。通過實施增減掛鉤，既盤活了農村建設用地的資源，緩解了城鎮用地不足壓力，又解決了新農村建設資金不足、農村生產生活方式落后等一系列問題，大大改善了農村生產生活條件，走出了一條以城帶鄉、工農互補的用地新路。
　　
　　以土地綜合整治為抓手，強基固本保障供地一體化
　　開展農村土地綜合整治，是大力改善農村生產條件，提高耕地質量，嚴守耕地保護紅線，確保糧食安全的重大舉措。當前，農村土地整治已上升為國家層面的戰略部署，并寫入2009年中央一號文件和溫家寶總理的政府工作報告。全國人大正在修訂的《土地管理法》中，也把土地整治列為單獨一章。我們認為，農村土地綜合整治工作要取得成效，必須做到六個結合：與保護耕地、堅守紅線相結合；與重大工程項目建設相結合；與現代農業、土地流轉相結合；與增減掛鉤、城鄉統籌相結合；與農業增產、農民增收相結合；與環保同行、綠色經濟相結合。
　　
　　以農村土地流轉為核心，規范城鄉土地市場一體化
　　目前，農村基本實行土地聯產承包責任制，人均只有一畝左右的耕地資源被承包得零星分散，極大地降低了土地的利用率，增加了農民的耕作成本，挫傷了農民的生產積極性。在統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的過程中，農村土地的保護與利用矛盾日益突出，土地利益矛盾日益尖銳，小塊經營的小生產與發展現代農業的矛盾日益顯現。因此，土地流轉、大戶經營，實現農業產業化、規模化，是城鄉統籌發展的“破冰”之策。站在國土資源部門的角度來審視，開展農村土地流轉至少有以下幾個方面的作用：一是有利于土地資源的優化配置；二是有利于節約集約用地，有利于耕地保護；三是有利于提高農民生產生活水平；四是有利于發展鄉鎮經濟。
　　
　　以創新管理機制為突破，實現城鄉依法征地一體化
　　土地管理政策是“三農”政策的基礎，統籌城鄉土地管理制度改革是統籌城鄉發展的重要途徑。可以說，農村土地制度管理改革是統籌城鄉發展的關鍵環節。按照中央有關要求，規范有序推進農村土地管理制度改革：一是堅持農村土地整治與增減掛鉤有機結合，不斷創新運行機制；二是突出規劃計劃的管控作用，確保縣、鄉（鎮）規劃得到落實；三是進一步完善土地流轉收益分配制度，建立城鄉共享的土地收益分配機制；四是進一步完善土地征收制度和征收程序，切實維護被征地農民合法權益；五是研究規范產業集聚區內項目供地問題，不斷完善招拍掛等土地出讓方式。當前土地管理要適應城鄉統籌發展的需要，必須完善征地保障機制。過去，在城市建設、基礎設施建設以及重點建設項目中，由于相關體制機制不健全、補償標準偏低等原因，形成了諸多遺留問題，成為了社會不和諧穩定因素，也對城鄉統籌發展產生了一定的負面影響。近幾年來，國務院就依法征地、保障失地農民的權益出臺了一系列的政策措施，在落實這些政策措施的同時，必須著力解決失地農民的生產、生活和就業安置問題，建立起“經濟補償、就業扶持、社會保障”三位一體的補償安置機制。
　　（第一作者系益陽市國土資源局黨組書記、局長）
　　
　　在統籌城鄉發展，推進城鄉一體化的過程中，農村土地的保護與利用矛盾日益突出，土地利益矛盾日益尖銳，小塊經營的小生產與發展現代農業的矛盾日益顯現。因此，土地流轉、大戶經營，實現農業產業化、規模化，是城鄉統籌發展的“破冰”之策。