推進農地抵押的現實路徑

　　在發展經濟學中，農村金融的功能早已被提升到農村發展的核心地位。對許多發展中國家的研究表明，包括土地抵押融資、小額信貸在內的農村金融，可以刺激投資、創業、技術進步和移民，而這些都是農村發展、消除貧困最有力的因素。土地和房屋是農民最重要的資產，其抵押功能成為發展農村金融的關鍵。
　　汶川地震后，為加快災后農房重建，成都市允許農戶以宅基地使用權抵押貸款，由政府組織成立的擔保公司進行擔保，當地農商行和信用社發放貸款。
　　以重災區都江堰市為例，每戶農民貸款額從幾萬元到幾十萬元不等，最多有貸到100多萬元，年利率在5%~6%。僅青城山鎮貸款額就達上億元。作為抗震救災的緊急措施，宅基地抵押貸款對迅速籌集資金恢復重建起到重要作用。
　　隨著城市化的推進，靠近城市的農村土地和房屋等財產的價值大大提高。在福建沙縣，正是因為科技園、公路、鐵路等項目的建設，農村宅基地和農房的市場價值得以體現。即便在其權屬仍受到限制的情況下，農房貸款仍出現轉機。
　　如何讓農民合法分享到城市化帶來的增值收益，對于統籌城鄉發展具有重大意義。同時，只有開辟合法的流轉和融資渠道，才能徹底解決“小產權房”、地下錢莊等違法亂象。
　　在這種背景下，福建沙縣本地金融機構試行的農房抵押貸款，具有重要意義。沙縣的農房抵押發展歷程說明，城市化帶來的沖擊已經讓農村土地、房屋等財產的確權、流轉、抵押、融資等問題擺到了顯著的位置。農房抵押并非簡單的農村金融問題，它凸顯了土地制度改革的必要性。
　　
　　農地確權是抵押融資的基礎
　　首先，農房和宅基地必須要權屬清晰，才可能發揮抵押融資的金融功能。由于農房和宅基地在空間上難以分割，農房的權屬依附于宅基地的權屬界定。
　　在沙縣試點中，國土和房管部門承諾，對擬進行抵押貸款的集體土地和房屋進行登記正是關鍵之舉。而要真正將集體土地清晰地界定產權，需要在理論上和實踐上做好細致的工作。
　　理論上需要撇清的，是區分集體土地的保障功能和財產功能。長期以來，關于土地具有社會保障功能的說法一直占據主流。受此思想的影響，加上對農民失去保障、流離失所的擔憂，土地的流轉和抵押受到壓制。過分強調保障功能，不但限制了財產功能，同時也導致了當前土地、金融相關法律在農地農房抵押問題上的滯后。
　　實際上，把土地視為社會保障的基礎，完全是一種人為的說法，沒有任何法律依據和理論支持。農民對農用地的承包經營權、宅基地的使用權都是實實在在的財產權利，理應具有流轉交易和抵押融資功能。
　　實踐中，清晰界定農村土地財產權利非常復雜，同時也是考驗地方政府執政能力的事。農戶之間土地的劃分，牽涉到農村GLgawCuY/yoTHJszh1caeg==因人口增減等因素累積的各種矛盾，確權決非一日之功。
　　以成都為例，從2008年初啟動農村產權制度改革開始，花費了三年時間，幾經波折才基本完成農村土地和房屋的確權頒證工作。所有土地得到清晰測量，農地承包經營權、農村集體建設用地使用權、農房所有權、林權等得到確認并頒證到戶。可見，作為農房抵押權利基礎的農地確權需花大力氣才能完成。
　　
　　探索流轉和抵押的穩妥路徑
　　其次，在權屬界定清晰的基礎上，要找到一條現實可行的路徑，積極穩妥地推進土地流轉和抵押。盡管土地作為社會保障的說法沒有依據，但對土地流轉造成農民失地失房的擔憂卻現實存在，也是改革必須正視的。
　　成都災后重建中創造了著名的“聯建”模式。擁有宅基地使用權的農戶，與有意向的社會投資方締約，在確保先為災損農戶修建住房的前提下，允許投資方在剩余部分的集體建設用地上，從事符合規劃的投資、建設和經營活動。
　　在具體實施中，農戶在保障自住的前提下，將空閑的宅基地退回集體，經集體經濟組織代表大會討論并以三分之二以上多數通過后，由農戶、集體和投資人簽訂三方協議，以集體建設用地流轉的方式轉讓其使用權。通過區分農民自用的宅基地與剩余的集體建設用地，順利實現了“有保障的轉讓”。
　　在災區，如果農戶選擇不流轉宅基地，也可通過抵押獲得融資。具體做法是，由農戶與村組集體和銀行簽署三方協議，先將宅基地向銀行抵押獲得貸款，待新房建好并獲確權頒證后，再將新的房產權證一并抵押給銀行。
　　農戶與集體在協議中須同意，在無法還貸的情況下，宅基地的使用權及其上房屋一同交由銀行進行變現處置。而這種處置的實現，與“聯建”一樣，建立在集體建設用地流轉的基礎之上，農房亦按照“房隨地走”的原則進行處置。只要在抵押時留足自用，也不用擔心所謂的“流離失所”問題。
　　
　　放寬農村財產抵押限制還權于民
　　銀行對農房抵押積極性不高是因為處置變現的困難，農地抵押也是如此。按照現行《土地管理法》以及國務院辦公廳1998年頒布的關于“禁止城鎮居民購買農村房屋”的規定，宅基地不能轉讓給集體經濟組織成員以外的人。
　　為此，沙縣的做法是，當借款人違約時，由銀行委托村委會收回、轉售給其他村民，避免與現行限制流轉的法律法規相抵觸。此外，一旦出現風險，由承辦銀行和縣財政各承擔貸款本息的50%。這種政府財政兜底的做法，與成都由政府組織成立擔保公司為農民貸款做擔保的方式類似。
　　然而，如果銀行收回農房后只能在集體內部轉售，其變現能力將受到嚴重限制，銀行的評估價格也會很有限，農房的融資功能必將大打折扣。盡管在試點中可以采用政府財政兜底的方式，但大規模推廣則困難重重。要形成良好的激勵機制，必須要依靠市場，而這就需要通過土地制度的改革，實現集體土地與國有土地的“同地同權”。
　　按照十七屆三中全會提出的土地制度改革綱領，要逐步縮小征地范圍，擴大集體建設用地入市規模，并賦予其同等的財產權利。一些地方嘗試“兩權分離”，讓農民享受基本公共服務的權利與他所擁有的土地財產權相分離，不失為一條既能保障農民基本生活，又能幫助農民財產實現市場價值的可行道路。
　　在土地制度改革的基礎上，應該修改相關法律，為包括農地承包經營權、農村集體建設用地使用權、農房所有權在內的農村財產權利提供抵押服務。
　　2010年7月，“一行三會”聯合印發《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》，提出要探索開展農地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務。在這些探索之上，應適時修改《擔保法》《物權法》等相關條款，放松對農村財產抵押的限制，徹底還權于民。
　　
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　　對許多發展中國家的研究表明，包括土地抵押融資、小額信貸在內的農村金融，可以刺激投資、創業、技術進步和移民，而這些都是農村發展、消除貧困最有力的因素。