土地違法為何屢禁不止

　　土地執法局面的改善期待的是一次從頭到腳，從根源到表象的全方位制度變革。
　　
　　7月，首次土地違法問責結果正式公布，73個市縣政府相關負責人被給予紀律處分，24個市縣政府負責人被給予組織處理，此次問責結果被國土資源部執法監察局局長李建勤稱為是一次“動真格的突破”。
　　這場問責風暴始于2010年12月，當時違法用地較為嚴重的5個市（州）、7個縣（市、區）的政府主要負責人被國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史請到北京進行集體約談，被約談的都是違法占用耕地面積比例超過15%，在全國范圍內違法占用耕地面積排名靠前的城市。而此次問責結果名單中的部分地區亦曾出現在去年12月的“約談名單”中，如山西省大同縣、廣西壯族自治區防城港市港口區、浙江省上虞市、遼寧省莊河市等——“約談”只是預警，如果大量土地違法違規問題仍得不到解決，國土資源部就只能動用其他手段。
　　與之同時公布的另一組數據卻不甚樂觀，根據國土資源部最新統計顯示，上半年全國新發生違法用地2.3萬件，涉及土地面積13.6萬畝，其中違法占用耕地5.1萬畝。徐紹史表示，上半年土地違規違法宗數、面積，包括耕地面積不同程度有所反彈，違法用地形勢依然嚴峻。
　　執法問責越發嚴厲，然而違法形勢卻未見根本改觀，土地違法的病根到底何在，引人思考。
　　
　　特殊的違法主體
　　今年5月，河北香河土地違規案引發了各界廣泛關注，這個“皇城根上”的小縣城違規圈占農村土地，涉嫌占地規模高達4000畝。香河政府一邊以千余元/畝的低價征收土地，一邊以60~80萬元/畝的高價轉手出讓給房產開發商，上演了一幕低吸高拋的“商業成功模本案例”。
　　而在年初國土資源部通報的案例中，四川省簡陽市政府違法違規同樣極具典型意義：2008年至2009年間，簡陽市政府先后4次以政府常務會議的形式，決定將三岔湖周邊20宗共6204.47畝土地出讓用于旅游、商住開發，其中集體土地4659.91畝(耕地1498.62畝)。2009年4月至2010年1月，20家公司先后通過拍賣方式競得上述集體土地，土地出讓價款總額7.48億元(已繳納5.27億元)。此外，2008年至2009年間，簡陽市政府還以政府常務會議紀要的形式，同意將10宗集體土地和國有未利用地劃撥、出讓用于學校、工業和房地產項目建設，總面積1081.35畝，其中耕地621.34畝。
　　廈門大學財稅系教授梁若冰對近年來的土地違法事件進行了統計，他說，在土地違法的實施者中，各級地方政府（包括村集體）及企事業單位違法占據了相當大的比重。從土地違法的涉案面積看，地方政府的份額在2004年以前都占到了30%以上；而作為最主要違法者的企事業單位，其涉案土地面積比重僅在2000年和2001年為40%以下，其余年份均為50%左右，2004年甚至達到了65%。
　　梁若冰進一步表示，還有些時候，盡管地方政府未直接實施某些違法行為，但對于很多企事業單位的違法行為采取了默許甚至縱容的態度，“事實上，很多土地違法行為，沒有地方政府（包括地方土地管理部門）的配合，是根本無法實施的”。
　　“已經公布的土地違法事例可以說只是冰山一角，現在地方政府違規占地，或者將耕地變為建設用地，或者是土地閑置的現象很多?！敝袊嗣翊髮W土地管理博士、土地評估師張遠索對記者表示，地方政府屢屢出現土地違法行為，最主要的驅動力還是利益。
　　而梁若冰則認為，除了土地逐利的成本原因外，違法出現的主要誘因是地方政府對GDP、財政收入與吸引外資等經濟指標的熱衷。土地作為重要的生產要素，在農業和工業生產上都是不可或缺的，而工業相對于農業，在促進地方經濟發展方面又具有明顯的優勢，這決定了地方政府在利用土地發展工業方面的熱情要遠高于將其投入到農業生產上。
　　
　　行政體制成羈絆？
　　違法主體的特殊性是土地違法屢禁不止的根源所在，而作為主要監管部門的國土資源部門在這其中扮演的卻是一個尷尬的角色。
　　一位地方國土資源部門官員的話頗能說明問題：“需求在增長，但用地計劃指標卻難以惠及。目前下達各地的指標基本上用于保障重點項目和‘書記、市長項目’，其他如中小企業和廣大農村用地需求基本無法滿足。一般來講，計劃指標經省市層層扣減后，到縣級每年可支配的指標僅有200畝到300畝左右，且都投在縣級政府需要保證的重要項目上，實際落到農村的很少。因此，面對違法用地，國土資源管理部門無法‘硬氣’地查處”——目前的一個普遍存在的情況是，地方國土資源部門能夠從上級拿回多少用地計劃，往往成為了衡量其工作做得好不好的硬性指標。
　　除了指標式考核外，現行的行政體制也在很大程度上制約了土地監管部門發揮其職能，甚至很多時候還不得不成為違規操作的幫兇、執行人乃至替罪羊。
　　不久之前引發熱議的“何耘韜案”便是這樣一樁具有典型代表意義的案例，廉江市國土資源局副局長何耘韜，因執行上級指令違規發證，被法院以玩忽職守罪判處有期徒刑6個月，何耘韜一度堅持原則，對不符合規定的用地申請拒不發證，卻最終因為承受不住地方政府的重重壓力而只能妥協?！懊髦`法的事情，辦了慢慢死，不辦馬上死。在權力與法律壓力面前，我們沒有選擇。”
　　對此，不少地方國土資源部門的管理人員頗有共識，“城門失火，殃及池魚。如果因違法占用耕地比例越線而問責地方政府負責人，該地國土資源局局長、國土所所長能脫掉干系嗎？更有甚者，一些市縣政府負責人早就放出話來：撤我的職前，先把你們（國土干部）撤了?！?br/>　　國家土地督察濟南局副局長王延杰表示，現行的政績考核、事權分配和行政管理體制，使得地方政府在執行中央政策的同時，也有自己的利益考量；政府不但要承擔行政管理職能，更要擔當加快發展的重任。國土資源部門作為政府的一個部門，既要貫徹中央保護耕地的戰略決策，又要執行地方政府加快發展的決定，兩者在具體時空條件下很難完全一致，基層國土部門身處其間，飽受協調之難。
　　國土資源部一直在呼吁探索的國土資源管理共同責任實現方式在很大程度上正是基于此考慮，避免國土資源管理中“人人有責，實際人人不擔責”的局面一再出現。
　　基層執法無力
　　近年來另一個明顯的趨勢是，農村土地違法比重抬頭。
　　隨著國土資源開發利用強度不斷加大，用地供地矛盾日益突出，加之國家相關法制建設滯后，國土資源執法監察環境有進一步惡化趨勢，全國范圍內暴力抗法現象時有發生。
　　今年5月16日，婁底市雙峰縣井字鎮國土資源所干部曾森林在土地違法動態巡查中，阻止村民違規建房卻遭遇暴力抗法，造成重型顱腦損傷并顱內出血，一度生命垂危。
　　2009年11月12日，青海天峻縣國土資源局執法人員在例行巡查中遭遇暴力抗法，導致兩名執法人員因傷勢嚴重入院……
　　按照《土地管理法》等相關的法律法規，國土資源部門主要的職責是“巡查、發現、制止、查處、報告”。這也就意味著，國土資源部門在發現國土資源違法行為后，有權報告給地方政府，但沒有權力要求地方政府如何去做。
　　實踐中，一個行之有效的辦法是聯合執法。但相關人士透露，即便采取了公安、法院、檢察院等多部門聯合執法行動，相關職能部門也僅配合為主，“唱主角的還是國土資源部門”，由于相關法律的缺失和執法程序的復雜，對國土資源非法行為處罰和震懾力度自然難盡人意。
　　執法能力的先天不足，法制建設的相對滯后，釀成了基層國土資源執法的無力狀態，打擊土地違法的基礎同樣薄弱。
　　土地執法局面的改善期待的是一次從頭到腳，從根源到表象的全方位制度變革。
　　
　　地方國土資源部門既要貫徹中央保護耕地的戰略決策，又要執行地方政府加快發展的決定，飽受協調之難。