寫好集體土地大篇章

　　集體土地制度的根本變革已經(jīng)勢在必行，其優(yōu)點(diǎn)也勿庸諱言。但若只加強(qiáng)“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”、加強(qiáng)“土地承包管理”等，并不會觸及根本。
　　
　　總體上，現(xiàn)階段中國集體土地具有以下幾個特征：產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，無資產(chǎn)功能，不能流動，利用方式單一等。1955年開始的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會主義改造和人民公社化運(yùn)動，最終確定了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制。之后，雖經(jīng)歷幾次土地法律及相關(guān)政策的修改，但集體土地的政策一直沒有多大的變化。
　　
　　現(xiàn)行集體土地政策將給未來施壓
　　目前，中國沒有專門的集體土地制度，只有集體土地的相關(guān)政策，這些政策散存于《憲法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律之中。這些現(xiàn)行的集體土地政策將給未來中國帶來十大壓力：
　　1．經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。土地與資本一樣是最重要的生產(chǎn)要素之一，生產(chǎn)要素要參與社會分配，這是由經(jīng)濟(jì)規(guī)律所決定的。而中國集體土地作為最重要的生產(chǎn)要素被排斥在經(jīng)濟(jì)之外，這種狀況延續(xù)的結(jié)果就是妨礙整個中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的正常形成和運(yùn)行，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。
　　2．經(jīng)濟(jì)市場不完整。集體土地、國有土地權(quán)能的不一致導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)市場不完整。中國的經(jīng)濟(jì)總量的95%集中在城市及周邊地區(qū)，但從分布區(qū)域上講占95%的廣大農(nóng)村并沒有真正享受到市場經(jīng)濟(jì)的平等待遇。市場經(jīng)濟(jì)在向遼闊農(nóng)村進(jìn)軍的時候，總是停滯在城鄉(xiāng)結(jié)合部的邊緣，造成城鄉(xiāng)差別越來越大。
　　3．生產(chǎn)方式難以轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)的根本原則是：在全社會范圍內(nèi)自由配置資源，包括勞動力與生產(chǎn)要素。這是生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在原因，“聯(lián)產(chǎn)承包”、“土地承包經(jīng)營”等，對集體土地的規(guī)模經(jīng)營有一定的積極意義，但那只是轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)方式的外在形式，小農(nóng)生產(chǎn)方式不可能有根本性的轉(zhuǎn)變。
　　4．農(nóng)民發(fā)展難。“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民，農(nóng)民最大的財(cái)富就是土地，而這些土地被政策固化，只能用于耕作或居住，不能流轉(zhuǎn)。其次，受集體土地政策影響，城鄉(xiāng)二元分割，市場無法統(tǒng)一，農(nóng)民在大市場中得不到平等的經(jīng)濟(jì)主體地位。
　　5．農(nóng)業(yè)、農(nóng)村面貌改變難。農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠兩條：一是技術(shù)革新，二是產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集約化。農(nóng)業(yè)僅靠知識分子、科技人員在實(shí)驗(yàn)室的研究是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要廣大農(nóng)民的積極參與和熱情創(chuàng)造。根據(jù)九三學(xué)社2003年一項(xiàng)調(diào)查所作的計(jì)算，被征地收益分配格局大致是：地方政府20%~30%企業(yè)40%~50%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占5%~10%。
　　6．失地農(nóng)民成為社會隱患。土地被征用后，農(nóng)民變成“務(wù)農(nóng)無地，上班無崗，低保無份”的三無農(nóng)民。而中國有9億農(nóng)民，若現(xiàn)有集體土地政策延續(xù)不變，大約有4億農(nóng)民會因此失地。他們聚集在城市的周邊及次周邊，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，他們的生產(chǎn)、生活、子女撫養(yǎng)、教育等矛盾也會越來越突出。
　　7．征地拆遷，舉步維艱。《物權(quán)法》的出臺，使民眾維權(quán)意識有了依靠且明顯增強(qiáng)。但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，失地農(nóng)民生活無法得到保障，各法律之間銜接不一致，政策不統(tǒng)一等多方面的因素，使得征地拆遷成了繼“計(jì)生工作”之后的第一難事，也使近年來征地拆遷案呈多發(fā)、惡化的態(tài)勢。
　　8．土地財(cái)政，為患無窮。2010年全國出讓收入約2.9萬億，一些城市年土地出讓收入占到財(cái)政的五六成之多，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地方，這個比例達(dá)到80%以上，造成政府“無地”就無法運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。從某種程度上講，土地財(cái)政是一種典型的短期行政行為，從長期協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度來看，對全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。
　　9．樓市居高不下，小產(chǎn)權(quán)房蜂涌而來。在大城市，由于產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、人口集中，供地缺口就越大，造成地價飆升，而地價高時會連帶稅費(fèi)進(jìn)一步增加。所以，越在大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方，樓市就越居高不下。
　　10．集約節(jié)約用地困難重重。現(xiàn)在政府集約、節(jié)約用地的設(shè)想仍只流于形式，沒有具體的方案和行之有效的辦法。城市國有土地由于具有明確產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)功能，集約節(jié)約利用自不必說；相比之下，集體土地就永遠(yuǎn)只會處于閑置、低效狀態(tài)。
　　
　　集體土地制度改革的原則與方向
　　集體土地制度的根本變革已經(jīng)勢在必行，其優(yōu)點(diǎn)也勿庸諱言。但若只加強(qiáng)“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”、加強(qiáng)“土地承包管理”等，并不會觸及根本。
　　集體土地制度改革的原則是：保證社會穩(wěn)定，農(nóng)民生活有保障，長遠(yuǎn)生計(jì)有著落，國家長治久安；有利于生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，有利于生產(chǎn)力的提高，有利于經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。具體方向如下：
　　一是明確產(chǎn)權(quán)，歸誰所有，以法律形式完善集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，特別是處置權(quán)、收益權(quán)的肯定，不能華而不實(shí)；
　　二是按社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，確定各類用地指標(biāo)定額，做好土地利用總體規(guī)劃，劃定用途分區(qū)，嚴(yán)格按規(guī)劃劃定的區(qū)域和用途進(jìn)行土地利用，以此來規(guī)范集體土地的使用；
　　三是改革完善相配套法律制度，如金融制度、稅收調(diào)節(jié)等，全面放開對集體土地的各種禁錮，實(shí)現(xiàn)全社會范圍自由流轉(zhuǎn)，充分顯現(xiàn)其資產(chǎn)功能；
　　四是參照國有土地標(biāo)準(zhǔn)和模式，在所有權(quán)不轉(zhuǎn)讓的情況下，實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價；
　　五是立即完善各項(xiàng)操作性制度和規(guī)定以及文本。
　　此外，還應(yīng)從根本上改變農(nóng)村的生產(chǎn)方式，讓農(nóng)民可以公平享受市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)會，充分調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)包容性增長，從而創(chuàng)造出新的生產(chǎn)力；改變用地方式，每征一塊地，農(nóng)民得到應(yīng)有的補(bǔ)償，不給社會留下隱患，消除城鄉(xiāng)差別；改變市場供地機(jī)制，改善用地需求結(jié)構(gòu)，從根本上抑制居高不下的樓市；讓集體土地成為農(nóng)民自己的財(cái)產(chǎn)，全社會自發(fā)形成集約節(jié)約用地的思想，徹底改變政府集約節(jié)約用地的被動局面。
　　
　　（作者單位：新寧縣國土資源局）