國土資源部“向山要地”

　　供地指標(biāo)嚴(yán)重告急！違法用地壓力驟增！怎么辦？國土資源部的回答是：上山！
　　
　　今年年初以來，全國供地指標(biāo)告急的消息不斷傳出：全年用地需求預(yù)計超計劃指標(biāo)千萬畝，多省反映用地指標(biāo)只能滿足1/3需求，12省市已在前八個月將全年指標(biāo)使用殆盡……國家土地督察上海局副專員董菊卉表示，目前各地普遍反映建設(shè)用地指標(biāo)短缺，保障經(jīng)濟(jì)和保護(hù)資源的“兩難”局面和“雙重”壓力日益突出。
　　國土資源部絞盡腦汁開源節(jié)流，近年大力提倡存量土地再利用，但近幾年來通過農(nóng)村土地整治、舊村改造、廠區(qū)整合等方式，可供騰退的存量土地已經(jīng)基本被“榨干”。數(shù)月前，國土資源部宣布允許項目用地指標(biāo)調(diào)劑，而據(jù)一位相關(guān)人士透露，國土資源部近期甚至開始考慮適當(dāng)增加“十二五”初期年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。
　　然而，在18億畝紅線的壁壘下，這些舉措都無法從根本上解決土地供應(yīng)捉襟見肘的難題。困境下，全國各地被迫延期、擱置、停工的半拉子工程不在少數(shù)，有些項目干脆走上違法用地之路。
　　眼見全國違法用地有大幅增長的趨勢，18億畝即將不保，國土資源部祭出了殺手锏：坡地開發(fā)。
　　10月7日，國家土地副總督察甘藏春公開坦承，“有效國土開發(fā)空間嚴(yán)重不足既是我國的基本資源國情，也是我國現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化面臨的難題”。
　　甘藏春宣布：下一步，國土資源部要著手“研究促進(jìn)開發(fā)利用低丘緩坡地、山地、未利用地和工礦廢棄地的鼓勵政策，同時在土地管理法修訂過程中以法律形式予以確認(rèn)，把平原地區(qū)有限的優(yōu)質(zhì)耕地保住”。
　　
　　救命稻草
　　甘藏春講話后不到一周，10月11日，國土資源部部長徐紹史會見了云南省代省長李紀(jì)恒等，肯定了云南引導(dǎo)“城鎮(zhèn)上山”和工業(yè)項目上坡的做法，并表示國土資源部將進(jìn)一步支持云南開展低丘緩坡地的利用試點。此前，國土資源部總規(guī)劃師胡存智透露，云南省成為首批列入全國坡地開發(fā)建設(shè)項目試點的五省市之一。徐紹史說，希望云南能在這方面作出示范，形成經(jīng)驗。
　　9月15日，國土資源部剛剛召開了全國低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點省、市座談會，確定了云南省、湖北十堰等五省市作為首批試點。
　　十堰市國土局一位官員表示，十堰因為被列入試點而取得了每年800公頃的建設(shè)用地指標(biāo)支持，終于可以揭開鍋了。
　　9月4日，云南省機(jī)關(guān)、各部門、各市縣黨政共計300余位負(fù)責(zé)人云集大理，該省四套班子一把手悉數(shù)到會，召開云南省“全省保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作會議”。云南省國土資源廳廳長和自興說，“云南省建設(shè)用地計劃指標(biāo)缺口很大”，而這次會議扭轉(zhuǎn)了城市建設(shè)緊盯6%壩區(qū)的思維定勢，面向占全省國土面積52%的丘陵緩坡區(qū)，大大緩解了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)的矛盾。
　　
　　能管十年
　　聽起來，這一政策像是短期救急，為即將失守的18億畝找尋退路。然而，國土系統(tǒng)官員將其視為國土資源管理領(lǐng)域顛覆性的重大轉(zhuǎn)變，并打算將其制定為一項長期制度。
　　在大理召開的上述“規(guī)格之高、規(guī)模之大、范圍之廣、影響之深”均堪稱前所未有的會議上，主要議題是專項部署壩區(qū)農(nóng)田保護(hù)和山地城鎮(zhèn)建設(shè)。會議提出，要通過“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”，促進(jìn)“山水田園一幅畫；城鎮(zhèn)村落一體化；城鎮(zhèn)朝著山坡走；田地留給子孫耕”。
　　和自興認(rèn)為，往前看十年，往后看十年，這次會議將是一個交叉路口。他將會議的定論為“決定今后10年云南國土資源管理工作走向”。
　　
　　修改立法
　　這個看似急就章的政策，實際已醞釀多時。近半年來，國土資源部及其下屬司局的多位相關(guān)負(fù)責(zé)人密集開展了坡地開發(fā)情況的調(diào)研工作。尤為值得關(guān)注的是，國土資源部為出臺這一政策，擬對《土地管理法》中相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，以突破現(xiàn)行法律框架。
　　按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，低丘緩坡地被歸入耕地或林地，在建設(shè)占用時要有相應(yīng)新增建設(shè)用地指標(biāo)。
　　所謂“低丘緩坡地”，通常指廣大低山丘陵區(qū)集中連片分布的、坡度在25°以下且面積大于2平方公里的緩坡地，主要包括荒草地、裸土地、廢棄園地、低效林地等土地后備開發(fā)資源。
　　全國的低丘緩坡土地約占土地總面積的10%，主要分布在沿海的丘陵與低山地區(qū)。目前已開展低丘緩坡地開發(fā)利用的有浙江、福建、山東、云南、河南、湖北、山西等省部分地區(qū)。中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院朱清表示，如果這些土地全部利用，可以“極大增加耕地和建設(shè)用地供給，緩解土地供需矛盾、實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡”。
　　7月，國務(wù)院法制辦公室牽頭成立的《土地管理法》修訂七部門領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國務(wù)院法制辦公室主任宋大涵和領(lǐng)導(dǎo)小組副組長甘藏春率隊赴浙江、安徽、黑龍江、吉林等地專題調(diào)研《土地管理法》修訂工作，其重點有兩項，除征地制度外，另一項就是坡地開發(fā)。
　　
　　重在落實
　　和浙江搞占補(bǔ)平衡、山地復(fù)墾成耕地不同，云南坡地開發(fā)試點的經(jīng)驗之一，就是劃定永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)發(fā)展界線，切實保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，而占用壩區(qū)耕地則大幅提高用地成本。云南省7月底出臺的《云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的若干意見》規(guī)定，建設(shè)用地占用1平方公里以上、平均海拔2500米以下壩區(qū)耕地的，按照所在區(qū)域新增建設(shè)用地土地有償使用費的20倍額外征收耕地質(zhì)量補(bǔ)償費。
　　國家土地督察上海局的一份《浙江福建低丘緩坡綜合開發(fā)利用調(diào)查報告》提到，目前各地坡地開發(fā)實踐中，存在重開發(fā)輕規(guī)劃，重“擴(kuò)量”輕“提質(zhì)”，重“宜建”輕“宜林、宜農(nóng)”，破壞生態(tài)等問題；一些地方以低丘緩坡綜合開發(fā)利用的名義，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將耕地、林地、園地等農(nóng)用地開發(fā)成建設(shè)用；此外，低丘緩坡開發(fā)場地平整工程量巨大、周期長，還需要長時間的自然沉降和基礎(chǔ)密實，短時間內(nèi)無法完成供地和項目建設(shè)，可能出現(xiàn)供地率較低的問題。
　　該調(diào)研報告建議，開發(fā)推進(jìn)要有序，避免蜂擁而上、盲目推進(jìn)；開發(fā)項目要充分論證，考慮經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，避免生態(tài)失衡，避免開發(fā)成本過高造成的不經(jīng)濟(jì)。絕不能以毀林、破壞生態(tài)為代價來尋求建設(shè)用地空間和占補(bǔ)平衡空間。
　　“問題在于，怎樣算適度開發(fā)呢？18億畝不應(yīng)只是數(shù)字游戲，生態(tài)保護(hù)也不能成為口頭文章，建設(shè)開發(fā)更不能停留在紙面富貴。”有學(xué)者表示。
　　
　　湖南規(guī)劃
　　湖南特殊的地形地貌意味著“向山要地”的空間廣闊。
　　據(jù)悉，湖南地處云貴高原向江南丘陵及南嶺山脈向江漢平原的過渡地帶。地貌類型以山地、丘陵為主，山地（含中山、低山）占46.3%，丘陵（含崗地）占35.8%，平原占12.6%，水面占5.3%。
　　這也決定了湖南在“向山要地”方面需要不遺余力的探索。
　　事實上早在2008年出臺的《湖南省土地利用總體規(guī)劃》就由此規(guī)劃：在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，通過加大宏觀調(diào)控力度和制定優(yōu)惠扶持政策，引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地尤其是工業(yè)用地有序向城郊丘崗山地轉(zhuǎn)移。鼓勵利用丘崗山地建立人與自然和諧的小城鎮(zhèn)；工程移民、生態(tài)移民中利用丘崗山地建設(shè)新村鎮(zhèn)；村莊搬遷和新建農(nóng)民住宅時積極利用丘崗山地。
　　（資料來源：經(jīng)濟(jì)觀察報）