貧困縣真差錢嗎

　　貧困縣的“帽子”難摘，其根本原因在于國家對貧困縣的認定沒有動態明確的退出機制。另外，財政扶貧基金和各部門對貧困縣的政策傾斜，也是地方政府爭取“貧困帽”、保住“貧困”縣的一大動力
　　
　　“內蒙古鄂爾多斯人均GDP已經超過香港，躍居全國第一。”這一消息來自之前住房和城鄉建設部政策研究中心聯合高和投資發布的《中國民間資本投資調研報告》。報告稱，保守估計，鄂爾多斯擁有資產過億的富豪人數不下7000人。
　　如果把目光轉移到其下轄的旗縣，會發現它們中的大多數也受到了鄂爾多斯的經濟輻射影響，十年前這片地區還因落后而被稱為“內蒙古的西部”，2010年8月15日在遼寧鞍山舉行的《第十屆全國縣域經濟基本競爭力評價結果》新聞發布會上，鄂爾多斯的準格爾旗排名上升到第20位，榮居西部百強縣第一；伊金霍洛旗名列西部百強縣第三；烏審旗第二十七。
　　不過，令人驚愕的是這三個西部百強縣同時還在國家扶貧開發工作重點縣（簡稱“國貧縣”）的名單上。在這份名單上，鄂爾多斯下轄的旗縣共有5個，分別是準格爾旗、烏審旗、伊金霍洛旗、鄂托克前旗、杭錦旗。“名單還未變動，十年來一直是那5個。”鄂爾多斯市扶貧辦秘書楊偉告訴《方圓》記者。
　　
　　怎么確定國貧縣
　　“目前鄂爾多斯的5個國家扶貧開發工作重點縣是國務院扶貧領導小組在2001年確定的，之后就再也沒有變動，所以像準格爾旗，雖然這幾年經濟發展起來了，仍然保留了國貧縣的稱號。”楊偉向《方圓》記者表示。
　　我國扶貧工作起步于上個世紀八十年代。國貧縣的確定主要有三次大的變革。第一次是在1986年，國務院扶貧領導小組確定了258個國家級貧困縣。但當時對于貧困縣的確定有很強的政治性，會更多地考慮一些革命老區。此后幾年又有一些革命老區縣和其他縣進入國家級貧困縣名單。1993年，國家制定和實施“八七”扶貧攻堅計劃，開始對國家級貧困縣進行調整。1994年，經調整后的貧困縣一下子增加到592個。不僅原有的很少從名單中除去，反而增加了很多新的貧困縣。最后一次是在2001年，國務院扶貧領導小組重新認定了592個國家扶貧工作重點縣，作為重點幫扶對象，同時也不排除對部分非重點縣貧困地區的扶持。這次調整主要是取消了沿海發達地區的所有國定貧困縣，同時增加了中西部地區的貧困縣數量。
　　2001年國家扶貧開發重點縣的確定標準，主要考慮了各個縣1997年—1999年這三年貧困人口（包括絕對貧困人口和低收入人口）占全國比例、農民人均純收入、人均GDP、人均財政收入這幾項指標的加權平均值。其中人均低收入以1300元為標準，老區、少數民族邊疆地區的標準為1500元；人均GDP以2700元為標準；人均財政收入以120元為標準。但在實際評定工作中，則是由國家確定各個省的名額，再由各省根據實際情況分別確定具體的縣，因此在全國范圍內適用的標準并不完全一致。
　　2001年以后的十年，是我國各地差距不斷拉大、區域經濟發展不平衡特征愈加顯著的十年，而那份國貧縣名單卻再也沒有變化。“自治區扶貧辦主任會議提出今年年底前可能會對貧困縣名單作出調整，但具體調整方案還不清楚。”楊偉說，“從全自治區盟市、旗縣經濟發展情況來看，如果要調整，我市的幾個貧困縣有可能全部調整出去。”
　　
　　富縣仍戴窮帽
　　2001年確定國家扶貧開發工作重點縣的時候，整個鄂爾多斯地區還很貧窮，鄂爾多斯人吃不飽飯，更吃不上肉，被稱為“梁外人”。鄂爾多斯下轄的準格爾旗，境內千溝萬壑，黃土高原、丘陵區要占全旗土地面積的90%以上。沖擊平原只有沿黃河一帶的578平方千米，僅占全旗土地面積的7.6%。楊偉向《方圓》記者介紹：“在2003年煤炭價格暴漲以前，該旗財政收入、居民收入一直都排在全市后幾位，所以歷史欠賬比較多。”
　　如今，已是西部百強縣第一的準格爾旗可以用“日進斗金”來形容了，它的財政實力甚至超過某些下轄數個旗縣的盟或市。值得稱道的是從2007年下半年起，富裕起來的準格爾旗開始實施十二年免費義務教育。這不僅在全區是首例，在全國也走在前列。它的致富，緣于煤炭的開發利用，有的自己當上了煤老板，有的因土地被政府征收而獲得大額財政補貼，他們將這些錢投入到煤礦、房地產，或者放貸，從而錢生錢，變得更加富有。地方的財政稅收收入也相應增加。
　　對于這些資源縣的一夜暴富，中國農業大學人文與發展學院院長李小云向《方圓》記者分析，這幾年我國經濟的發展有一個趨勢，就是越來越多的產業尤其是勞動密集型產業向中西部地區轉移，這在相當程度上帶動了當地經濟的發展。更重要的是，“這些地區資源豐富，而我國經濟發展對能源的需求一直在增長，且這種需求是剛性的，按照市場供求規律就進一步抬高了它的價格。此外，資源稅的改革也有利于地方政府建立穩定的財政收入增長機制。”
　　總體上看，準格爾旗是發展起來了，已經成為縣域經濟的典范，但“國貧縣”的窮帽一直沒有摘掉。“不管它的經濟現狀如何，只要還在國貧縣名單里，就仍然能獲得國家對于貧困縣的財政轉移支付和受益于一系列優惠政策。”李小云說。對此，鄂爾多斯扶貧辦也不否認。楊偉告訴記者：“這幾個縣這些年一直獲得上級財政支持。”
　　
　　窮帽為什么難摘
　　窮帽戴了10年還未摘下，不僅是準格爾旗，在各地都很普遍。1993年我國調整貧困縣時農村貧困人口較1985年已減少4000萬，而調整后的貧困縣數目卻反增不減。“2001年確定的國家扶貧開發重點縣十年來未有變化，因為國家對貧困縣的認定沒有動態明確的退出機制，要摘掉某個縣的貧困帽，壓力非常大。”李小云表示。
　　戴著貧困帽意味著什么？
　　按照我國目前對國家級扶貧開發工作重點縣的政策，國貧重點縣可以獲得財政扶貧資金的支持，包括以工代賑資金、扶貧發展資金等，每年有三四千萬左右。二是可以享受扶貧貼息貸款，最高時有四千萬元；三是可得到中央單位、省級單位的對口扶持；四是各部門對貧困縣的政策傾斜。除了國家扶貧資金，各垂直管理部門還可以憑著貧困帽向上級主管部門爭取資金。“各種有形無形的支持優惠加起來是一大筆錢，地方政府為什么不要這筆錢呢？”李小云說。
　　楊偉告訴記者，在準格爾旗，這幾年上級財政支持的主要項目有整村推進、產業化扶貧、移民擴鎮和“雨露計劃”（通過扶持、引導和培訓，旨在提高貧困人口素質，增強其就業和創業能力的一個項目）等。這些項目促進了當地的就業，提高了貧困地區農牧民的收入。從2010年來看，準格爾旗農民人均純收入達到了8900元，而該市的貧困標準為2500元。
　　“能夠獲得這樣大筆的資金，地方政府爭取貧困帽、保住貧困帽的動力是強大的。”李小云說，“爭取貧困縣已經成為地方政府和中央在資金分配方面的博弈。”
　　
　　富財政，窮農民
　　全面地看已經號稱是“內蒙古第一縣”的準格爾旗，一個不能忽視的問題是光環下的準格爾旗雖然城市里燈紅酒綠，部分農村仍然荒涼。楊偉向《方圓》記者講述：“有的村雖然地下有煤炭，但由于煤層較薄或暫未開發等原因，農民收入非常低，每年實際是在負債生存，那些地區的一方水土養活不了一方人。”楊偉在表示準格爾旗近年來財政收入明顯增加的同時，特別強調了“高平均收入掩蓋之下的貧困程度依然很深，屬于典型的‘富財政窮農民’現象”。
　　首先，從城鄉居民絕對收入差距來看，“十五”末是10406元，2010年增大到了17100元。同時，農民內部收入差距也逐步拉大。旗內各個村鎮貧富差距懸殊，資金過于集中在少數富裕戶、富裕村、富裕鎮。“是這些富裕起來的村鎮將全村、全鎮或全旗的各項經濟指標平均值抬高了，但還是有很多農民生活在貧困線以下。” 楊偉表示，“2010年底，全旗仍有貧困人口20410人，約占全旗農業總人口的10%。”
　　改善準格爾旗整體經濟狀況的另一個困境是財政收入雖然走在了自治區各個旗縣的前列，但真正用于扶貧開發的資金并不多。“2010年準格爾旗地區生產總值達到650億元，財政收入146.5億元，但是可用于農牧業開發的資金只有4億元，可用于扶貧開發工作的資金就更少了。”楊偉說。
　　貧苦農民不能從富財政中擺脫貧困，這是很多資源縣面臨的共同問題。一方面，我國大多大型天然氣、煤炭企業均為國企，其注冊地通常在北京、上海等大城市。根據我國現行稅法的相關規定，很多地方稅種需到企業注冊地納稅，這就使得稅收在地區間轉移了。再加上上級財政拿走的收益，留在地方的可能僅僅是“吃飯財政”。另一方面，“財政中的多少用來扶貧，地方政府有很大的決策權，它可以將其用于市內基礎設施建設，也可以用于別處，扶助農村貧困人口的資金可能非常有限。”李小云說。
　　
　　扶貧要扶到位
　　國貧縣沒有明確的退出機制，能夠自食其力反哺農村的富縣仍戴窮帽，富財政下依然生活著大量貧困人口，這是我國扶貧問題的部分現狀。正是這些現狀，讓人們對部分名單上的國貧縣充滿質疑。
　　扶貧要扶到位。李小云建議，取消貧困縣，向貧困戶瞄準。
　　在我國扶貧工作剛剛起步時期，當時貧困人口是連片分布的，貧困區的地理單元與行政單元大致一致，有的縣經濟實力明顯落后于其他縣。在當時瞄準縣，確實有利于扶貧工作的開展。“但經過近三十年的發展，貧困人口的分布逐漸呈現出‘小集中，大分散’的新特征，貧困人口不一定集中在貧困縣，這時再以縣為單元劃撥扶貧資金，已經沒有太大意義，地方政府以此向國家爭取資金，容易成為腐敗的制度根源。”
　　如果不取消貧困縣，李小云表示，“必須建立對貧困縣的監測評價體系和退出機制”。這個監測評價體系要監測貧困縣經濟的發展、扶貧資金的流向等。“動態的進退機制必須建立，達到標準線的要自動退出，只有這樣才能提高扶貧的精準度，使貧困人口真正受益于我國經濟的發展。”
　　責任編輯：黃倩