扶貧體制改革的未來方向

　　“政府主導、全社會參與”被認為是中國扶貧的一大特色。認真觀察中國的扶貧體制和扶貧實踐，很容易發現“政府主導”很強，“社會參與”不足。這種過度“行政化”扶貧的傾向導致的一些問題受到了社會的廣泛關注。我們應該如何理解中國“行政化扶貧”的利與弊？未來怎樣改革扶貧體制才有利于提高扶貧效率？
　　
　　政府主導扶貧的合理性
　　
　　扶貧是一種公益性的事業，具有很高的社會效益，對于維護社會的公平與穩定也具有重要的作用。公益性的事業由于很難帶來直接的經濟效益，依靠市場機制是不能動員到足夠的社會資源的。如果政府不介入和主導扶貧，恐怕大多數貧困人口的基本生存問題都得不到解決，最終引發嚴重的社會問題，危害到國家的發展和更多人的利益。正因為市場機制在公益性事業上的失靈，政府主導扶貧具有天然的合理性。政府主導扶貧是中國在改革開放后將1人1天1美元以下的貧困人口減少了5億多的重要原因之一。
　　政府主導扶貧的作用表現在多個方面：
　　一是政府可以動員到大規模的資源用于扶貧。1980年代中期以來，中央和地方政府投入到開發式扶貧中的資金超過3000多億元，同時還動員了上千億的社會扶貧資金，金融部門的信貸扶貧資金也超過了2000多億元。此外，各級政府用于農村和城市低保的資金有數千億元。
　　二是政府利用自己完善的組織系統，能迅速在全國實施扶貧計劃和項目。在2001-2010年中國農村扶貧綱要執行期間，中國對15萬個貧困村實施了以“整村推進”為主要內容的綜合性開發式扶貧，讓貧困地區的生產和生活條件有了較大程度的改善。如此大規模的扶貧行動，不依靠現有的行政組織系統是不可能完成的。
　　三是政府有能力對貧困狀況進行監測，并根據監測結果及時調整扶貧政策。國家統計局利用農村住戶調查數據和592個貧困縣的貧困監測數據，對中國的農村貧困人口的變化和扶貧政策的實施情況進行系統監測，為國家和全社會的扶貧行動提供信息支持。
　　四是政府可以制定長期的扶貧計劃，并將扶貧納入到整個國民經濟和社會發展中去，使扶貧具有可持續性。
　　上述四個方面的任務只有在政府的主導下才能完成，也是政府義不容辭的職責，市場力量和非政府部門都沒有機制、動力和手段來承擔這樣的任務。
　　
　　扶貧的過度行政化的弊端
　　
　　盡管扶貧是政府的重要職責，但扶貧的過度行政化也會出現明顯的弊端。
　　目前，中國的扶貧體制存在利益沖突，并主要表現在兩個方面。一方面，由于過多考慮部門利益和缺乏協調機制，很容易出現部門分割，影響扶貧計劃的實施。上個十年的主要扶貧措施“整村推進”在資金整合方面就出現了嚴重的困難，由于財政扶貧資金、以工代賑資金和信貸扶貧資金不能有效整合，投資規模大大縮水，多數貧困村的資金投入不到規劃投入的四分之一，沒有達到“整村推進”的效果。
　　另一方面，由于各級政府都是具有多種目標的組織，而且不同級別的政府在扶貧目標上有可能出現明顯的利益矛盾，從而導致扶貧目標出現偏離。出于社會公平和政治穩定的考慮，中央政府有強烈的政治意愿來消除農村貧困。然而，貧困地區的地方政府卻面臨著與中央政府完全不同的壓力和財政狀況。與維持地方政府的正常運轉、保證教師工資、保持社會穩定、促進地方財政收入增長和GDP增長等多個重要目標相比，扶貧在貧困縣并不是最重要的目標。上級政府對地方政府的考核與地方官員的升遷更多地與其它的目標而不是扶貧目標完成有關。在這樣情況下，地方政府有極大的動機來轉移扶貧資金，用于地方政府認為更重要的地方。而扶貧資源通過各級政府層層傳遞并最終由縣、鄉政府來控制使用，就使縣、鄉政府挪用扶貧資金或將扶貧資金用到對地方經濟、財政甚至自己的政績有好處但扶貧效果不大的項目上去成為可能。我們常常聽到一些貧困地區的地方政府挪用扶貧資金，也就不足為怪了。
　　同時，行政化的項目管理效率低下。目前的項目管理主要采用的還是從上而下的方式，有沒有項目以及有什么樣項目，農民沒有發言權；項目能否成功，沒有人承擔責任。相當部分的扶貧項目都直接到村到戶，特點是分散、零星、細小。要判斷這么大量的分散、零星、細小項目是否適合當地情況，是否是最優選擇，讓行政部門來判斷，確實勉為其難，很難避免“瞎指揮”。我們經常可以看到由政府推動的一些產業化扶貧項目半途而廢，不僅造成扶貧資金的浪費，還加重了貧困農戶的債務負擔。
　　
　　合理分工合作是提高扶貧效率的關鍵
　　
　　我國扶貧投資效率低的深層原因是過分依賴政府體制和系統來傳遞和管理扶貧資源。從長遠來看，中國扶貧的理想模式是政府提供扶貧資金，而資金的傳遞和管理應該主要由農民自己的組織和專業性的民間機構來負責。這也是世界上很多國家成功扶貧開發所采用的模式。
　　民間組織在扶貧中的作用是政府無法替代的，因為民間非政府組織具有更多的靈活性，可以集中精力于某一個服務領域，更可能深入到基層和貧困農戶中去，這些特點使民間組織能夠更有效地從事一些扶貧活動。因此，加強政府與民間組織之間的密切合作是緩解貧困的有效途徑。為了提高政府扶貧資金的使用效率，中國政府應鼓勵和培養專業化的民間扶貧機構，使它們成為由政府資助的扶貧項目的操作者。扶貧部門則根據民間組織的業績和信譽提供資金支持，并依據公開和透明的原則進行監管。
　　中國政府首先應當改善和創造有利的法律環境，進一步積極鼓勵各類民間機構參與扶貧行動。為此，應該制定中國的民間機構組織法，在法律中明確民間組織的地位、作用、組織原則和監督方式，并賦予民間機構更多的參與社會公共事務的權利和足夠的靈活性。為了充分發揮民間機構扶貧的比較優勢，政府應該逐步放松對民間機構的直接控制，賦予民間機構更大的獨立性和自治性，使它們真正對社會和法律負責，并通過立法和司法程序來管理，而不是將所有的民間機構都置于政府機構的直接管理之下。
　　中國的民間組織也應該不斷改善自己的組織結構和提高工作能力。特別是要培育健康的組織理念，逐步完善理事會制度，提高管理水平和行動能力，使自己能夠在贏利機構不愿進入而政府部門又做不好的扶貧和其它公益領域高效率的工作，以此證明自己存在的價值并贏得政府和社會的支持。
　　此外，進一步推進參與式的扶貧方式，讓貧困農戶在扶貧項目的選擇、實施、監督和評估中發揮更大的作用，保證扶貧項目真正符合貧困農戶的實際需求并能從中受益。
　　（作者為中國人民大學反貧困問題研究中心主任、教授）
　　責編/王慧 肖楠 美編/李祥峰
　　
　　脫貧路徑
　　非主流——掘地生財，依靠資源優勢脫貧
　　
　　內蒙古伊金霍洛旗素有“地下煤海”之稱，煤炭儲量大、品質好。過去，由于受到區位條件、交通設施、市場需求等因素限制，煤炭外銷量長期徘徊在較低的水平。隨著中央和地方政府對基礎設施建設的投入力度進一步加大，交通條件得到較大改善，為伊旗的煤炭大量外銷創造了良好的外部環境。伊旗人也因此甩掉了貧困的帽子。他們所代表的是一條依靠開采和銷售工業礦產，靠當地資源“掘地生財”從而實現脫貧的路子。
　　
　　主流——以農為本發展“特色農業”
　　
　　重慶石柱土家族自治縣位于全國18個集中連片貧困山區之一的武陵山區，轄區面積99%是山地。近年來，石柱縣以改善交通為突破口，積極籌措資金，構建連接大通道的鄉村道路網絡，并通過推動“三權”（土地使用權證、林地使用權證、農民住房產權證）抵押貸款、縣校合作、發展專業合作社等方式解決農村缺資金、缺技術、缺市場等問題，目前帶動起辣椒、中藥材、莼菜、長毛兔、林業等多種特色農業、生態工業和旅游業快速發展。
　　像寧夏中寧縣發展枸杞種植及加工，甘肅省定西市發展土豆種植，福建安溪縣推進茶產業的深度開發等，都是通過發展特色農業脫貧致富的典型樣本。