準入和退出:如何決定貧困縣去留

　　“貧困縣”的帽子，聞起來臭吃起來香。很多貧困縣，無論富裕與否，都不愿將這頂帽子摘下來。究其原因，一方面，國家在將名額分配到各省之后，并沒有明確“貧困縣”的退出機制，缺乏動態的評估體系，評上“貧困縣”之后再想摘下來就沒那么容易。另一方面，“貧困縣”在很多地方的退出屬于自愿，由貧困縣自行申報“摘帽”。但頂著這個“帽子”能享受這么多好處，許多縣盡管已經擺脫貧困，卻還死抓著貧困縣的帽子不放。
　　
　　從三次大調整看貧困縣為何總量十余年未變
　　
　　迄今為止，我國在1986年、1994年和2001年三次選定和調整了貧困縣/重點縣（以下都稱之為貧困縣）。我國確定的貧困縣，基本上屬于前面所述的特殊援助規劃縣/政策目標縣的范疇。以下簡單介紹我國過去三次確定和調整貧困縣的情況，以便為下一輪貧困縣調整提供經驗借鑒。
　　1986年中央政府第一次確定了國定貧困縣標準：以縣為單位，1985年年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數民族自治縣；對民主革命時期作出過重大貢獻，在海內外有較大影響的老區縣，給予重點照顧，放寬到年人均純收入300元。
　　1994年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》時，中央政府重新調整了國定貧困縣的標準。具體標準是，以縣為單位，凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國定貧困縣扶持范圍，凡是1992年年人均純收入高于700元的原國定貧困縣，一律退出國家扶持范圍。
　　2001年中央對扶貧重點縣再次進行了調整，調整內含的規則是：（1）全國貧困縣總數保持不變，依然為592個；（2）除河北和海南以外東部沿海地區的省市，包括遼寧、山東、浙江、福建、廣東的貧困縣由各省自行扶持，退出國家扶持貧困縣名單，騰出了33個貧困縣的名額；（3）將西藏整體作為一個扶貧單位，單獨列入計劃，其原來占有的5個貧困縣名額相應讓出；（4）其他省貧困縣具體的調整方案是：各省重點縣數量的確定采用“631”指數法，即各省貧困人口占全國的比重占60%的權重（其中絕對貧困人口與低收入人口各占80%和20%比例），農民人均純收入較低的縣數所占全國比例占30%比重（人均純收入一般地區以1300元為標準，老區、少數民族和邊疆地區人均純收入標準提高到1500元）、人均GDP低的縣數（低于2700元）占全國比例和人均財政收入低的縣數占全國的比例（低于120元）合占10%的權重；各省根據指數法確定的重點縣數量在省內確定具體的縣，報國務院扶貧開發領導小組審核、備案。貧困縣調整之后，與《國家八七扶貧攻堅計劃》時期相比，新列入的貧困縣有89個，退出的縣有51個（其中38個為整體退出的東部沿海地區和西藏的貧困縣，其他省實際退出的貧困縣只有13個）。
　　從我國已有的三次貧困縣確定和調整的情況來看，具有以下幾個特點：
　　以農民人均收入作為確定貧困縣的主要指標，并從單一指標向綜合指標轉變；貧困縣確定中考慮了政治、歷史因素的影響；貧困縣的確定和調整，體現了中央和?。ㄊ小^）之間在扶貧工作上的責權分工；貧困縣數量的確定和調整，受到資金分配和資金支持能力的影響，在“七五”時期表現得尤為突出。
　　
　　貧困縣確定和調整中存在哪些問題
　　
　　貧困縣的功能泛化和擴大化，導致貧困縣選擇和確定的標準容易失焦，也易引起對貧困縣資格的不正當競爭。最初貧困縣僅僅是作為某一個或幾個扶貧項目的對象縣，但是后來附著于貧困縣上的優惠政策和內容，不斷疊加和累積。這樣就使得按原來確定的標準選擇的貧困縣，獲得了許多不相干的政策優惠和支持，也在一定程度上激化了貧困縣與其它縣之間的關系，并且易引起對貧困縣資格的不正當競爭。
　　確定貧困縣的指標選擇和數據來源，存在不少可爭議之處。我國貧困縣的確定和調整，主要依據的是縣人均的農民純收入、國內生產總值和地方財政收入。這些指標所衡量的是縣域的平均經濟發展水平，而農村人口中貧困人口的比重（貧困發生率）、窮人的平均收入（貧困深度）這些關于貧困的指標都沒有成為劃定貧困縣的依據。而且所使用的人均國內生產總值、人均地方財政收入和農民人均純收入數據來源不一致，國內生產總值屬于核算指標，依據估計的三次產業的增加值核算出來；農民人均純收入僅僅是根據國家或省農民收支住戶樣本調查，一般一個縣只有100個樣本農戶，由于樣本量和抽樣都只考慮其對省級農民收支的統計代表性，僅僅使用這些為了估計全省農民收入的縣內樣本來估計全縣的人均收入，在統計上是不具有代表性的。
　　貧困縣確定的標準和程序仍然不夠透明。貧困縣的存在有其內在原因。因為中國的行政體制，縣一級是無法跳過去的行政層級。比如資金的劃撥和監管，必須通過縣才能到村。在西方，是通過項目招標的方式來資助貧困地區，那就可以通過社會組織或專業機構來監測評估項目的實施情況。在短期內，取消貧困縣沒什么積極的作用。比如在村里組織扶貧活動，誰來監管？如果讓省級機構去監管貧困村的扶貧工作，成本就更高了。關鍵問題不在于是否需要確定貧困縣，而在于應該確定公開、合理的貧困縣劃分和進出標準，明確、合理確定貧困縣應享受的政策優惠邊界。
　　還沒有建立貧困縣進出的動態調整機制。貧困縣缺乏動態調整和退出機制，現有貧困縣中，有相當大部分是從1994年甚至1986年就是貧困縣的。這一方面使貧困縣不能動態地反映貧困人口區域分布的變化，無法使扶貧政策覆蓋盡可能多的貧困人口；另一方面也不能根據情況的變化，實現動態調整，致使出現少數富裕的貧困縣。況且，由于貧困縣的身份能給所在縣帶來的好處非常大，獲得貧困縣身份的預期，難免不對地方政府爭取和保留貧困縣資格產生影響。
　　
　　完善貧困縣確定和調整方式的政策建議
　　
　　我國實行政府主導的扶貧開發方式，并且在較長時期內采用區域開發扶貧戰略，這就決定了縣作為扶貧資源分配的基本單元和作為扶貧政策執行和落實的基本單位，具有不可替代的作用。為了更有效地發揮貧困縣在扶貧工作的積極作用，需要完善貧困縣確定和調整的方式。具體來說，可考慮以下幾個方面。
　　第一，完善貧困縣確定的指標體系，并使貧困縣確定的標準和程序公開、透明。由于貧困表現和貧困成因的多樣性，確定和調整貧困縣應建立以包括收入和非收入貧困指標為基礎的、權重設置合理的、數據來源可靠的指標體系。并且將貧困縣確定的指標和程序對外公開，接受社會的監督。
　　第二，適當明確和固定貧困縣扶持的政策支持范圍，減輕附加政策過多對處于貧困邊緣的非貧困縣的不利影響。要明確貧困縣扶持的政策支持范圍，不要隨意擴大和延伸貧困縣作為其他公共資源分配單元的功能邊界。同時，考慮非貧困縣仍存在相當數量貧困人口、貧困縣標準邊緣縣（市）存在等因素，不要將扶貧資源完全集中于貧困縣。
　　第三，建立貧困縣動態調整機制。根據具體貧困縣的貧困狀態和經濟發展水平的變化，定期對貧困縣進行動態調整。為了保持政策的連續性，建議確定5年調整一次，可能比較合適。同時，為了避免地方政府的逆向運作，對于已退出的貧困縣，可在某些扶持政策上再延長一定的期限。
　?。ㄗ髡邽橹袊缈圃恨r村所貧困室主任、教授）
　　責編/王慧 美編/李祥峰