貧困縣亂象背后的深層問題

　　最近一段時間，媒體揭露了一些農村扶貧中存在的問題，稱之為“貧困縣亂象”。有網友總結出“貧困縣魔咒”：曰“貪”、曰“浮”、曰“滯”。其實，貧困縣存在的問題，恐怕僅以“亂象”定義之，或以貪腐標簽之，可能過于表面。我們不妨透過表面現(xiàn)象，盡可能對扶貧進行一番深入的討論。
　　
　　“3000萬”背后的“真性貧困”和“假性貧困”
　　
　　在探討這個問題之前，我們可以簡單地回顧一下改革開放以來扶貧工作的歷史。改革開放之初，中國的農村貧困人口高達2.5億。上世紀80年代以“大包干”為核心的富民政策將農民的積極性充分調動起來了，中國的農村貧困人口很快就減少了一半多。1982年，當時的民政部首創(chuàng)“農村扶貧”，試圖變“被動的救濟”為“主動的扶貧”，改消極的“輸血功能”為積極的“造血功能”。后來，國務院專門成立了扶貧辦管理扶貧工作，1986年開始了有組織、有計劃的大規(guī)模經濟開發(fā)性扶貧，國家財政向貧困地區(qū)增加轉移支付并撥出扶貧專款。到了上世紀80年代末，中國農村的貧困人口進一步減少到3000多萬。1994年，國家實施“八七扶貧攻堅計劃”，將農村貧困標準提高到625元，貧困人口增加到8000多萬。經過七年的奮斗，每年投入100—200億元，到上個世紀末，中國的貧困人口再次減少到3000萬。
　　請注意一個數(shù)字，就是在上世紀80年代末和90年代末都出現(xiàn)過的“3000萬”。這是一種偶然的巧合？會不會其中蘊含著某種客觀規(guī)律？借用一個眼科醫(yī)學的術語，即對“近視眼”有“真性”和“假性”之分，貧困也可能有“真性貧困”和“假性貧困”。假性貧困乃政策失誤所致，一旦政策改變，調動起農民的積極性，所得的效率和效果都極好。但是，這些屢屢扶持仍不得脫貧的3000萬人應該屬于“真性貧困”，還可能是“高度真性貧困”。因而，沿用老方法“治療”，效果總是難盡人意。
　　我們還可以關注一個問題，1995年聯(lián)合國在哥本哈根召開的關于“社會發(fā)展”的首腦會議上，提出的“千年議題”是“減貧”。為什么國際會議不提“消滅貧困”或“消滅絕對貧困”呢？這是有歷史教訓的：上個世紀40年代末，英國在建立了“福利國家”以后，就宣布英國再也沒有窮人了；上世紀60年代中，在美國的“大社會”運動中，也曾宣布美國再也沒有窮人了；但是到了上世紀90年代，英國和美國靠社會救助維持生活的人分別約占總人口的16%和10%。這是否說明，以當代人類社會的資源和能力，哪怕是絕對貧困，恐怕都是消滅不了的。
　　中國的“真性貧困”，涉及到現(xiàn)在常常提起的3個農村困難群體：其一，農村中的鰥寡孤獨；其二，生活在“一方土地養(yǎng)不起一方人”的農村地區(qū)的困難群體；其三，自然災害頻繁的農村地區(qū)的困難群體。很明顯，這些困難群體是難以通過“開發(fā)性扶貧”的路子擺脫貧困的。2007年，我們建立了普遍的農村低保制度，以救助的方式保障了部分農村貧困人口最起碼的生活水平。2010年，農村低保保障的對象人數(shù)已達5228萬人。但要說明的是，低保制度本身的政策目標是保證政策對象的最低生活水平，而不具備扶持其脫貧的功能。
　　
　　“窗口-包裝效應”已被一些貧困縣的官員“熟練掌握”
　　
　　與此同時，農村扶貧的方式也發(fā)生了變化，從對農村貧困戶的扶持變?yōu)椤罢逋七M”。按照有關部門的解釋，整村推進就是以扶貧開發(fā)工作重點村為對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎設施建設、發(fā)展社會公益事業(yè)、改善群眾生產生活條件為重點，以促進經濟社會文化全面發(fā)展為目標，整合資源、科學規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運作、分批實施、逐村驗收的扶貧開發(fā)工作方式。
　　如果說“整村推進”確實是以農村貧困群體的真實需要為基礎，這項工作推行起來肯定是沒有問題的。但是，在中國的特殊國情下，農村貧困群體的需要常常會異化為基層政府的官員和村委會的干部的需要。坊間盛傳的縣委書記語錄——“告訴大家一個好消息，我們縣又評上‘貧困縣’了”，就是這種異化的寫照——“貧困”成了資源，而且是“稀缺資源”，有了它，各種物質資源及機會都會源源而來。
　　在中國的官場潛規(guī)則中，還有一個現(xiàn)象，可以稱之為“窗口-包裝效應”。“窗口效應”意指用一個視野有限的窗口來限制乃至引導觀察者的目光，使之看到的情景均為“美好”。“包裝效應”是指市場經濟社會中大凡任何事物都可以成為“包裝”對象以及被包裝者的商品化，引申義則為官場以政績?yōu)槟繕说摹鞍b”。合二而一，便成為“窗口-包裝效應”。“包裝”注重的是“進”和“攻”，而“窗口”則表示“退”和“守”。在當今官場，“窗口-包裝效應”已被普遍使用。據觀察，一些貧困縣的官員更是“熟練掌握”，高層領導常常不知不覺就會中招。
　　“貧困異化為資源”和“窗口-包裝效應”，就是當今所謂“扶貧亂象”的社會基礎。如果加上貪腐，那就更加難以收拾了。
　　能否在全國公開招聘貧困縣的縣長
　　
　　基于以上分析，對中國農村的貧困家庭和家中有勞動力的，也許還應該繼續(xù)實行扶貧的政策。但是，要以“小額貸款”的方式去做。同時，不要以政府出面去做。在貧困地區(qū)已經養(yǎng)成了一種習慣，政府的錢是不用還的。因此可以由政府出錢擔保，讓銀行來進行貸款。但如果銀行直接面對一家一戶的農民，工作量太大，成本太大。所以，組織一個社會組織來承擔銀行和農民之間的中介可能是可行的。還需要注意的是，不是政府或社會組織拿著錢去找農民貸款，而是把主動權交給農民。若想脫貧，自己先找好路子，然后貸款，并嚴格地按“小額貸款”本身的規(guī)律去操作。
　　如果還要在貧困縣搞經濟開發(fā)性扶貧，可不可以換個思路：下一輪扶貧能否在全國公開招聘貧困縣的縣長，按當?shù)氐那闆r和農民的需要定下脫貧指標，任期5—8年，縣里工作由縣長組閣承擔。本地的干部，愿意配合的留下，不愿配合的調走。然后，像支援地震災區(qū)一樣，由富裕地區(qū)在資源上對口支援。貧困縣的所有工作公開透明，接受媒體和社會監(jiān)督。如果受聘的縣長在任期內能夠使貧困縣脫貧并可持續(xù)發(fā)展，則可以得到越級提升。如果完不成任務，則自動下臺、自謀出路。給貧困縣也施加壓力，如果縣長和他的團隊很努力，但地方上不配合，則在若干年內取消繼續(xù)扶貧的資格。當然，這個想法未經深思熟慮，作為拋磚引玉，供大家討論時做個靶子。
　　（作者為中國社會科學院社會政策研究中心秘書長）
　　責編/肖楠 美編/李祥峰
　　
　　扶貧路徑
　　湖北孝昌：產業(yè)扶貧帶動致富
　　湖北孝昌縣是集老區(qū)、山區(qū)、庫區(qū)于一體的國家扶貧開發(fā)工作重點縣。近年來，該縣以穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽和實現(xiàn)脫貧致富為目標，以整村推進為重點，抓好產業(yè)化扶貧、“雨露計劃”、扶貧搬遷、老區(qū)建設、社會扶貧等重點，使該縣貧困村和貧困戶的命運發(fā)生了顯著的變化。開展科技培訓2650人次，實施“雨露計劃”培訓960人，培訓貧困婦女勞動力、殘疾勞動力就業(yè)156人。經過培訓的貧困勞動力，戶平外出一人，家庭年人均純收入可增收1000元以上，做到了“培訓一人，脫貧一家，受益一生”。該縣投入扶貧貸款貼息資金40萬元，貸款800萬元扶持龍頭企業(yè)和農戶發(fā)展發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)，覆蓋36個貧困村，網絡基地農戶1.6萬人。他們選擇豐山鎮(zhèn)豐三村、衛(wèi)店鎮(zhèn)綠化村、季店鄉(xiāng)厲店村開展農村扶貧互助社試點，分別注冊成立了扶貧互助社，共發(fā)展貧困戶177戶入社。互助社共向124名社員借款34.2萬元，解決了貧困群眾農業(yè)生產資金短缺的難題，拓寬了農戶增收致富途徑。
　　截至目前，該縣通過扶貧開發(fā)共新修村組公路95公里，解決了1.49萬人行路難問題；新改擴建塘堰88口、建泵站7座、渠道15.5公里，農田灌溉能力明顯提高；新改擴建水廠3座、水塔8座、自來水管網17.5公里；新開發(fā)林果藥茶及綜合養(yǎng)殖基地2800多畝，網絡基地農戶1.8萬人。