優(yōu)化地方政府行為 推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　摘要：文章分析了新疆地方政府行為的特性，探索了新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特征，通過分析明確了新疆地方政府行為在新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的推動(dòng)作用，同時(shí)，也找出了新疆地方政府行為在推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中存在的不足，從而提出規(guī)范新疆地方政府行為的建設(shè)性措施。
　　關(guān)鍵詞：新疆；地方政府行為；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
　　
　　改革開放30多年來，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，綜合國(guó)力大大增強(qiáng)，人民生活水平得到提高。同時(shí)也引發(fā)了各種各樣的問題，尤其是公平與效率、城鄉(xiāng)貧富差距、腐敗、就業(yè)、生態(tài)環(huán)保等。這一時(shí)期，政府如何做出有效的行為，為保障經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展提供良好的環(huán)境，是解決上述問題的焦點(diǎn)。地方政府作為中央政府的縮影以及直接代表，其行為的有效性和合理性直接影響中央政府宏觀調(diào)控的執(zhí)行能力以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，并對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到舉足輕重的作用。
　　一、新疆地方政府行為特性
　　第一，作為民族自治區(qū)，新疆所考慮的利益函數(shù)和目標(biāo)函數(shù)具有特殊性。新疆有13個(gè)世居民族，還有許多地方民族自治政府，各個(gè)民族和各個(gè)地區(qū)作為一個(gè)整體存在有不同的利益目標(biāo)函數(shù)。
　　第二，新疆鄰接國(guó)家和地區(qū)較多，因此新疆世居民族和這些國(guó)家民族之間具有一定的歷史文化的共同性。而鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也會(huì)直接影響本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定性，因此新疆政府必須保證本地居民生活水平高于鄰國(guó)水平以謀求本地長(zhǎng)久穩(wěn)定。
　　第三，新疆所占土地面積大、資源豐富，但是資源的開發(fā)利用以及使其如何變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，如何使不同利益團(tuán)體得到滿意，將是新疆地方政府采取政策措施必須考慮的重要環(huán)節(jié)，也是新疆地方政府行為區(qū)別于其他地區(qū)的核心點(diǎn)。
　　第四，對(duì)多民族共同生活的新疆來說，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的公平性尤為重要。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)公平性，這就要求新疆地方政府要考慮市場(chǎng)所造成的機(jī)會(huì)不公平性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)收入不公平性對(duì)新疆的穩(wěn)定所造成的影響。
　　第五，新疆地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置多、機(jī)構(gòu)人員的組成復(fù)雜。造成機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率低，政策執(zhí)行力弱，從而使新疆地方政府的協(xié)調(diào)成本更大。
　　二、地方政府行為在新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用
　　（一）新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特征分析
　　第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高。1978-2007年新疆GDP的年平均增長(zhǎng)速度為10.3%，其中第一產(chǎn)業(yè)的年平均增長(zhǎng)速度為7.7%，第二產(chǎn)業(yè)的年平均增長(zhǎng)速度為9.73%，第三產(chǎn)業(yè)的年平均增長(zhǎng)速度為14.0%。但新疆經(jīng)濟(jì)總體水平不高，2007年GDP為3494億元，在全國(guó)排25位。
　　第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，第二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用日益增強(qiáng)。從改革開放至2007年，新疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值下降20個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)上升17個(gè)百分點(diǎn)，第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的作用日益減弱，第二、三產(chǎn)業(yè)比重增加迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理。2007年，三次產(chǎn)業(yè)分別為18.0∶46.4∶35.6，比例日趨合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益明顯提高。
　　第三，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。1980-2007年，北疆地區(qū)GDP占新疆GDP的比重由61.6%提高到66.4%，增加了4.7個(gè)百分點(diǎn)，而南疆地區(qū)則由31.6%下降到25%，減少了6.5個(gè)百分點(diǎn)。新疆人均GDP最高的克拉瑪依市（62493元）和最低的和田地區(qū)（2327元）之間有近27倍左右的差距，而且這種趨勢(shì)在不斷地?cái)U(kuò)大。
　　第四，二元經(jīng)濟(jì)形態(tài)并存，市場(chǎng)體制尚不健全。我國(guó)目前處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)體制很不健全，新疆自然半自然經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)二元經(jīng)濟(jì)并存，市場(chǎng)體制不完善。改革開放以來，新疆積極推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)機(jī)制因素的作用逐漸加強(qiáng)，自然和半自然經(jīng)濟(jì)因素的作用逐漸減小，但市場(chǎng)化程度總體偏低，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)較小，自然因素在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中仍然占主要地位。
　　（二）地方政府行為在新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用
　　第一，為新疆經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)提供了制度環(huán)境。在改革之初我國(guó)選擇的是典型的供給主導(dǎo)制度變遷方式，其選擇的目標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立歸根到底主要是“上靠中央的正確決策，下靠企業(yè)和群眾的奮斗，中間靠各級(jí)地方政府的貫徹執(zhí)行和組織推動(dòng)”。新疆地方政府在我國(guó)的漸進(jìn)式改革過程中與其他地方政府一樣順應(yīng)了中央政府的意志，積極地在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面發(fā)揮了重要作用。
　　第二，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了較好的投資環(huán)境。新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，民間投融資力量比較薄弱，所以地方政府和中央政府是主要的投資主體。1978-2007年，全社會(huì)累計(jì)固定資產(chǎn)投資12642億元。建成了南疆鐵路、沙漠公路、吐烏大和烏奎高等級(jí)公路、烏魯木齊國(guó)際機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建、通訊光纜等一大批水利、交通、能源等重點(diǎn)項(xiàng)目，使新疆的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)條件明顯改善。
　　第三，提供比較合理的產(chǎn)業(yè)政策。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，改革開放的不斷深入，在新疆現(xiàn)代化建設(shè)的不同階段，自治區(qū)黨委和人民政府都相應(yīng)地提出了與新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)的不同層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，使新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略不斷深化和完善。
　　第四，提供了安定的社會(huì)環(huán)境。搞好民族團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定是關(guān)系新疆全局的大事。長(zhǎng)期以來，新疆維吾爾自治區(qū)黨委和人民政府始終把民族團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定工作擺到突出的位置來抓。一是堅(jiān)持不懈地對(duì)各族干部群眾進(jìn)行馬克思主義民族觀和黨的民族政策教育，進(jìn)行漢族和少數(shù)民族“三個(gè)離不開”的教育；二是在搞好民族團(tuán)結(jié)的同時(shí)，地方政府還堅(jiān)持不懈地、深入扎實(shí)地抓好穩(wěn)定工作。
　　三、地方政府行為在推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的不足
　　（一）政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的作用薄弱
　　第一，產(chǎn)業(yè)層次低，比較效益差。改革開放以來，新疆地方政府結(jié)合新疆的實(shí)際和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的需要對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但三次產(chǎn)業(yè)間的比例始終不合理，這是造成新疆與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的根本原因之一。2007年，新疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與全國(guó)相比，第一產(chǎn)業(yè)高7.4個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)低9.9個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)低14.8個(gè)百分點(diǎn)。
　　第二，重工業(yè)的比重過重。2007年，新疆重工業(yè)占鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重為77.4%，比全國(guó)平均水平（64.3%）高出13.1個(gè)百分點(diǎn)，其中采掘工業(yè)和原材料工業(yè)型工業(yè)所占比重為28.1%和39.5%。
　　第三，工業(yè)化進(jìn)程緩慢。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化看，1992年新疆第二產(chǎn)業(yè)比重首次超過第一產(chǎn)業(yè)，使新疆初步完成了工業(yè)化前期的準(zhǔn)備階段，相當(dāng)于全國(guó)1970年的水平，滯后全國(guó)22年；1997年工業(yè)增加值占GDP的比重首次超過了第一產(chǎn)業(yè)，這標(biāo)志著新疆正式進(jìn)入工業(yè)化初期階段，滯后全國(guó)27年。目前新疆工業(yè)化水平仍處于工業(yè)化初期階段，中心城市工業(yè)化程度較高，絕大多數(shù)縣市工業(yè)化水平還很低。
　　（二）地方政府政策不夠透明，政策體系不太完善
　　第一，政策不夠透明。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的落后導(dǎo)致了政府管理方式與觀念上的落后。目前以包括新疆在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府各部門普遍存在著主要以內(nèi)部文件和規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)口頭講話甚至領(lǐng)導(dǎo)批示作為管理依據(jù)和工作習(xí)慣的現(xiàn)象，政策本身和執(zhí)行程序科學(xué)性、透明度低，也缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。
　　第二，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的政策力度不夠。新疆特殊的地理環(huán)境決定了經(jīng)濟(jì)分布的不平衡，發(fā)展水平的最低與最高之差在25倍左右。新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局呈北高南低、北強(qiáng)南弱的非均衡狀態(tài)。2007年，占新疆約45%人口、23.5%土地面積的北疆地區(qū)所提供的生產(chǎn)總值占新疆經(jīng)濟(jì)總量的65%左右；而占新疆人口約48%、占新疆土地面積63.8%的南疆，所提供的生產(chǎn)總值只占新疆經(jīng)濟(jì)總量的26%。
　　
　　第三，調(diào)節(jié)收入差異的政策力度不夠。一是城鄉(xiāng)居民收入差距在擴(kuò)大。2007年與1978年比較，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)了31.3倍，農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)了25.7倍。二是各行業(yè)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。金融、郵電等壟斷性行業(yè)職工收入增長(zhǎng)較快，農(nóng)林牧漁業(yè)和地質(zhì)水利以及一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)如社會(huì)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)從業(yè)人員收入增長(zhǎng)幅度較少。三是不同地區(qū)收入差距在擴(kuò)大。四是新疆和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)之間的收入差距也在擴(kuò)大。五是新疆區(qū)內(nèi)不同民族之間、不同群體之間實(shí)際收入存在差距。
　　四、優(yōu)化地方政府行為，發(fā)展新疆經(jīng)濟(jì)
　　UNDP（聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署）于1998年也提了判斷政府能否有效發(fā)揮作用的4個(gè)原則：可持續(xù)性、授權(quán)、參與、市民的綜合能力，以確保管理方式負(fù)責(zé)、廣泛和有效。為此，地方政府的作用和角色應(yīng)該是在促進(jìn)人類發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公正等方面發(fā)揮更大的作用。
　　第一，新疆地方政府應(yīng)該對(duì)自身進(jìn)行改革，消除陳舊的思想觀念。新疆地方政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到：地方政府應(yīng)既是改革的推動(dòng)力量，同時(shí)又是被改革的對(duì)象，地方政府自身對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)是制約新疆大發(fā)展的嚴(yán)重障礙。因此，新疆地方政府應(yīng)從自身作起，從思想上進(jìn)行一次徹底的反思，進(jìn)行一場(chǎng)轉(zhuǎn)變觀念的革命，使政府真正回到“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨上來。
　　第二，強(qiáng)化法制建設(shè)，弱化權(quán)力意識(shí)，增強(qiáng)服務(wù)職能。目前來看，新疆地方政府行為急于促發(fā)展但又干不到點(diǎn)子上，造成政府經(jīng)濟(jì)職能錯(cuò)位與缺位并存的現(xiàn)象。新疆地方政府應(yīng)把服務(wù)功能列為政府職能的靈魂，通過培育市場(chǎng)體系、維護(hù)市場(chǎng)秩序、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造良好的投資和經(jīng)營(yíng)環(huán)境、加強(qiáng)市場(chǎng)預(yù)測(cè)、加強(qiáng)咨詢指導(dǎo)和服務(wù)等方面，為企業(yè)提供內(nèi)容豐富、熱情周到的服務(wù)，使政府成為企業(yè)安全和利益的保護(hù)傘。
　　第三，保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域差異和收入分配不公。區(qū)域差距太大不僅不利于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而且有可能引發(fā)民族矛盾乃至政治矛盾，從而破壞全國(guó)的整體利益。這是由于許多國(guó)家的落后地區(qū)都是少數(shù)民族聚居區(qū)，民族團(tuán)結(jié)在很大程度上取決于少數(shù)民族地區(qū)能否與非少數(shù)民族地區(qū)同步發(fā)展。所以，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞好民族團(tuán)結(jié)問題，保持新疆的穩(wěn)定是關(guān)系到新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安定的重要的問題之一。
　　第四，發(fā)展教育，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施，提高新疆的綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。要把人才的培養(yǎng)、吸引、使用以及加快科技創(chuàng)造和技術(shù)進(jìn)步放在新疆經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先地位。要加強(qiáng)新疆高等院校與科研院所的合作，改革地方科技管理體制；建立起有利于科研成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的運(yùn)行機(jī)制，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步的軌道上來。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要努力探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策性投融資和市場(chǎng)化投融資的新路，積極鼓勵(lì)民間資本和外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿足新疆經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。
　　第五，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，加強(qiáng)對(duì)宏觀調(diào)控和分類指導(dǎo)。新疆地方政府應(yīng)最大限度地發(fā)掘和調(diào)動(dòng)各區(qū)域的潛力，確定和培育符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)企業(yè)兼并、重組和聯(lián)合，以推動(dòng)不同區(qū)域形成各具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。北疆和東疆各地州要加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)，南疆各地州要充分發(fā)揮兄弟省份的援助和自身優(yōu)勢(shì)，形成與北疆、東疆合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
　　第六，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。新疆自改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是依靠生產(chǎn)要素投入，尤其是資本要素的大量投入來取得的，表明新疆經(jīng)濟(jì)屬于資本推動(dòng)型增長(zhǎng)。今后應(yīng)把工作的重點(diǎn)放在以需求拉動(dòng)型為主，勞動(dòng)力投入與知識(shí)投入相結(jié)合的集約式增長(zhǎng)方式上來，從根本上解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量不高等問題。
　　第七，透明行政、科學(xué)考核，建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估制度。首先必須使政府行為向透明行政轉(zhuǎn)變。政府要不斷擴(kuò)大信息開公度，加快透明政府的建設(shè)。建議政府在處理一些問題時(shí)，在一些特定的事件上應(yīng)向人民做出及時(shí)、合理的解釋和說明，讓普通老百姓了解情況。其次要建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估制度。要使新疆在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在滿足國(guó)家整體利益要求的前提下，確立科學(xué)、公正、合理的政府績(jī)效評(píng)估制度。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.新疆50年[M].中國(guó)統(tǒng)計(jì)