關于設施農業發展中破解土地問題的思考

　　摘要：目前，在土地流轉過程中還存在認識不到位、制度不健全、保障不完善等諸多問題，建議采取完善服務組織、建立糾紛調處機制、明確土地流轉方向、清理規范土地流轉行為等有效措施，以此突破設施農業發展中的土地瓶頸。
　　關鍵詞：設施農業；土地流轉；問題；對策
　　
　　黨的十七屆五中全會明確指出了今后農業發展的主要方向和發展重點，即改變過去的傳統農業模式，積極探索新形勢下現代農業發展方式。目前，許多地區還存在農村承包地分戶經營，農戶的承包地較分散、不集中的現象，要改變傳統的農業模式，就要大力發展設施農業，努力實現土地的相對規模經營。實踐表明，推進土地流轉是推動設施農業發展的有效途徑，是加快土地分散經營向規模經營、農業粗放生產向集生產、傳統農業向現代農業轉變的現實需要。
　　一、對設施農業和土地流轉內涵的認識
　　設施農業屬于高投入高產出，資金、技術、勞動力密集型的產業。它是利用人工建造的設施，使傳統農業逐步擺脫自然的束縛，走向現代工廠化農業、環境安全型農業生產、無毒農業的必由之路，同時也是農產品打破傳統農業的季節性，實現農產品的反季節上市，進一步滿足多元化、多層次消費需求的有效方法。土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權、轉讓使用權。土地使用的規模化和集約化是發展設施農業的前提和基礎，設施農業需要的工程設備、高新技術都必須依托在土地的集中和規模經營的基礎上才能發揮其應有的高效率。而當前我國的土地制度仍然是土地國有的基礎上實行30年不變的家庭聯產承包責任制，即土地的所有權歸國家，使用權歸農戶所有。個體農戶獨立經營土地，技術水平低下，產出效率不高，許多大宗農產品缺乏競爭力，難以適應當前農業市場化、國際化的要求，難以體現規模效益。因此，加快土地流轉，實現土地的規模和集中經營是發展設施農業的必然趨勢和關鍵環節。
　　二、設施農業發展中土地流轉面臨的問題及制約因素分析
　　第一，流轉制度不健全。農村土地承包法允許土地承包經營權流轉，并提出了依法、自愿、有償的原則和轉包、出租、轉讓等形式，對于許多實際的具體操作問題沒有做出規定，由于實際情況復雜，也難以制定統一的制度。但是，對于各地區的具體管理或執行機構，應當結合當地實際出臺相應的操作制度規定。由于沒有土地流轉制度參照執行，各村在解決本村土地流轉工作中各行其事，其操作程序很不規范，不同程度地存在合同形式不規范等問題，一旦出現糾紛，很難調解。
　　第二，社會保障不完善。現階段農村社會保障制度不完善，保障水平低，覆蓋面窄，參保門檻高，大多數農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，土地依然是農民的“命根子”。隨著非農職業周期性、季節性、結構性調整，失業農民就會將土地作為首選謀生之計。
　　三、破解設施農業發展中土地流轉存在問題的對策措施
　　第一，建立完善的土地流轉服務組織和土地流轉糾紛調處機制。以縣、鄉（鎮）、村服務中心和服務站為基礎建立三級服務體系。以農經管理部門為主體，建立縣級土地流轉服務中心和農民專業合作社服務中心，對土地流轉工作進行統一的規劃、管理和服務。鄉（鎮）建立土地流轉服務大廳，集中辦理土地流轉的相關事宜。村級建立土地流轉服務站，為農民辦理土地流轉服務。在縣級建立土地承包經營糾紛調解仲裁庭，在鄉（鎮）建立土地承包糾紛調解庭，形成縣級仲裁鄉（鎮）調解的兩級仲裁調解服務體系。對土地承包和流轉過程中產生的矛盾和糾紛，由縣、鄉（鎮）兩級仲裁員在鄉鎮調解庭或村服務站先行調解，對調解不成的由當事人申請在市仲裁庭進行仲裁。
　　第二，明確土地流轉方向。按照農業產業化的總體規劃要求，把農民增收、農業增效作為土地流轉的根本方向。有計劃地指導農民進行土地流轉，鼓勵有承包權的農民聯合起來，通過土地流轉重新組合，統一規劃，進行專業化、規模化生產基地建設。在推進土地流轉工作中，積極支持各類經營主體參與土地流轉特別是農民自己組織的農民專業合作社承接流轉的土地，建立專業小區加農民專業合作社加流轉土地的專業經營模式。
　　第三，清理規范土地流轉行為，保證流轉土地經營的合法性。在規范土地流轉行為工作中，對過去土地承包遺留問題和集體土地管理問題進行了兩個清理和規范。對簽訂土地承包合同和經營權證沒有到位問題進行清理，達到合同、經營權證、登記簿“三個到位”。對沒有到戶的承包地不能進入流轉大廳進行流轉。堅持集體土地“兩個清楚”原則，即對承包到戶的土地進行清理核實登記，重新規范承包地臺賬。對集體管理的土地全面核查，分清預留機動地、“四荒地”和可以納入機動地管理的土地。清理后的土地，在流轉大廳建立檔案，實行統一管理。
　　四、思考和建議
　　第一，堅持二輪土地承包關系不變，在穩定和完善家庭承包關系不變的前提下，進行土地的合理流轉。要保護承包農戶的家庭承包權利不受侵害，在選擇流轉形式上，以轉包和出租為主，不能因流轉而使承包權轉移。新民市過去出現的耕地被破壞，被違法占用，多數原因就是農戶的承包權沒有得到有效保護。
　　第二，要依法維護土地承包農戶的權益。必須明確在土地承包經營權流轉過程中土地承包的農戶是流轉的主體，要充分保護承包戶的利益，通過流轉土地應該使農民得到更高的收入，流轉收益要全部歸農民所有。同時要進行流轉土地經營期間的情況反饋制度，及時了解情況，及時解決問題，防止承包農戶權益受到侵害。
　　第三，流轉土地必須保證不改變所有制性質，不改變農業用途。對需要進行農用設施建設的要進行嚴格的項目申報審批，不能用流轉后的經營權證抵押或代替家庭承包經營權進行經營活動。要防止流轉后的土地改變土地用途的違法行為。
　　參考文獻：
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