可持續(xù)發(fā)展下的我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型成本探析

　　【摘要】 資源型城市的轉(zhuǎn)型問題是一個(gè)資源型城市發(fā)展必須面對(duì)、必須解決的問題，而轉(zhuǎn)型成本的研究是資源型城市轉(zhuǎn)型首先要考慮的問題。文章從轉(zhuǎn)型成本構(gòu)成、轉(zhuǎn)型成本支付、轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險(xiǎn)分析入手對(duì)城市轉(zhuǎn)型成本進(jìn)行深入分析，試圖為我國(guó)資源型城市順利轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供一定的依據(jù)。
　　【關(guān)鍵詞】 資源型城市； 轉(zhuǎn)型成本； 成本支付
　　
　　從20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)資源型城市的問題日益嚴(yán)重。不論是城市被迫轉(zhuǎn)型還是主動(dòng)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型問題是一個(gè)資源型城市可持續(xù)發(fā)展必須面對(duì)、必須解決的問題。無論是政府轉(zhuǎn)型還是企業(yè)轉(zhuǎn)型，無論是替代產(chǎn)業(yè)選擇還是轉(zhuǎn)型路徑設(shè)計(jì)，資源型城市轉(zhuǎn)型都離不開對(duì)轉(zhuǎn)型成本的研究。
　　
　　一、資源型城市轉(zhuǎn)型成本構(gòu)成
　　
　　轉(zhuǎn)型成本，概括來說是指從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型開始至替代產(chǎn)業(yè)的確立、GDP及就業(yè)率基本達(dá)到或超過轉(zhuǎn)型前的水平這一過程中政府、企業(yè)社會(huì)和個(gè)人所需要付出的代價(jià)。具體來講，我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型成本的構(gòu)成主要有：
　　（一）政策成本
　　從政府的角度來考慮，針對(duì)資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，國(guó)家和地方政府都要給予一定的政策支持，比如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、稅收減免、財(cái)政貼息等等，這是轉(zhuǎn)型過程中政府必須支付的成本，政府的支持是企業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。
　　（二）勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本
　　主要指由于工資剛性和技能差異引起的轉(zhuǎn)型企業(yè)在組織和安置職工中必須支付的成本。包括下崗職工失業(yè)補(bǔ)貼、再就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用等。
　　（三）環(huán)境治理成本
　　由于資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展常常是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。不治理環(huán)境，必然會(huì)為以后經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下重大隱患。因此轉(zhuǎn)型的過程也就是減少環(huán)境污染，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)以往功能的過程。
　　（四）清除企業(yè)歷史陳欠債務(wù)所支付的成本
　　在資源型城市轉(zhuǎn)型中需要清理的企業(yè)陳欠債務(wù)主要包括：企業(yè)拖欠的各種稅款、拖欠銀行貸款的本息、企業(yè)與其他企業(yè)間的相關(guān)債務(wù)、企業(yè)拖欠職工的各項(xiàng)款項(xiàng)等。
　　（五）理順政企關(guān)系所需支付的成本
　　由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的原因，資源企業(yè)承擔(dān)了本應(yīng)由社會(huì)和政府承擔(dān)的職能，社會(huì)職能使企業(yè)背上了沉重的包袱，嚴(yán)重影響轉(zhuǎn)型。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律對(duì)這些附屬部門進(jìn)行改制和分離，將其納入社會(huì)有關(guān)部門統(tǒng)一管理，在這一過程中也需要支付相關(guān)的成本。
　　（六）建立社會(huì)保障體系需要支付的成本
　　轉(zhuǎn)型期間完善社會(huì)保障體系所需要支付的成本主要包括：進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍；加強(qiáng)和完善城市居民最低生活保障制度等等。
　　
　　二、資源型城市轉(zhuǎn)型的成本支付
　　
　　在全國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的近幾十年里，資源型城市付出了慘痛的代價(jià)，諸如經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展代價(jià)、生態(tài)破壞代價(jià)、社會(huì)畸形發(fā)展代價(jià)等。隨著國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)同步發(fā)展的迫切需要，資源型地區(qū)必然要支付轉(zhuǎn)型成本，而且這種轉(zhuǎn)型和發(fā)展成本將由過去資源產(chǎn)區(qū)單一支付的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇鐣?huì)支付。從世界資源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型的國(guó)家，如法國(guó)、德國(guó)、日本的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)來看，他們的資金來源主要有以下幾個(gè)方面：政府給予直接資助、政府通過優(yōu)惠政策如減免稅間接資助、政府與金融機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)型企業(yè)實(shí)行特別的信貸政策、積極爭(zhēng)取國(guó)外資金的援助等。由于各個(gè)國(guó)家國(guó)情及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，這些經(jīng)驗(yàn)雖然不能全部照搬，但還是有值得借鑒之處的。根據(jù)我國(guó)目前的情況，各相關(guān)主體在轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)發(fā)揮的作用及應(yīng)支付的轉(zhuǎn)型成本有：
　　（一）中央政府應(yīng)發(fā)揮的作用和承擔(dān)的轉(zhuǎn)型成本
　　在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中中央政府履行的基本功能是制定資源型城市轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略、制定扶持政策、提供社會(huì)保障、提供制度創(chuàng)新激勵(lì)、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。
　　1.從國(guó)家層面制定轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略
　　中央政府應(yīng)立足資源型城市的實(shí)際，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，制定諸如產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源開發(fā)戰(zhàn)略、城市化發(fā)展戰(zhàn)略等。2001年遼寧阜新獲批成為我國(guó)第一個(gè)“資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市”；2010年11月，山西省向國(guó)家申報(bào)的“國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這是全國(guó)面積最大的“綜改區(qū)”，面積達(dá)到156 579平方公里，包含太原、大同、陽泉等11個(gè)地級(jí)市，顯示出中央對(duì)山西轉(zhuǎn)型的支持。
　　2.制定切實(shí)可行的財(cái)政扶持政策
　　長(zhǎng)期以來我國(guó)的資源型產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中，不僅沒有得到相應(yīng)的政策扶持，反而充當(dāng)了犧牲者的角色，大量的利潤(rùn)空間被其他行業(yè)占據(jù)。我國(guó)大多數(shù)處于成長(zhǎng)期的資源型城市并不是拋開資源談轉(zhuǎn)型，而是依舊希望圍繞資源談轉(zhuǎn)型。因此，國(guó)家在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)應(yīng)考慮修正不利于資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，并制定相應(yīng)的扶持政策幫助城市順利轉(zhuǎn)型。比如稅負(fù)過重是資源型產(chǎn)業(yè)普遍面臨的問題。因此從產(chǎn)業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度，國(guó)家應(yīng)調(diào)整資源產(chǎn)品稅賦，改生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，以擴(kuò)大抵扣范圍來降低應(yīng)繳增值稅稅率。制定資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中專用資產(chǎn)補(bǔ)貼稅，落實(shí)稅收返還政策，降低部分稅種的稅率。同時(shí)運(yùn)用宏觀調(diào)控的手段，加大對(duì)資源型城市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，在分級(jí)財(cái)政中增加地方政府留成比例。
　　3.建立健全社會(huì)保障體系
　　資源型城市轉(zhuǎn)型應(yīng)該是以生存、穩(wěn)定為第一目標(biāo)，其次才是發(fā)展和繁榮。在選擇轉(zhuǎn)型時(shí)首先考慮的應(yīng)該是解決職工的就業(yè)和溫飽問題，只有這樣才能確保轉(zhuǎn)型有一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。因此國(guó)家需要拿出一定的專項(xiàng)資金來解決下崗職工的安置費(fèi)和基本生活費(fèi)等費(fèi)用。同時(shí)建立社會(huì)最低保障體系，在解決職工進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌問題時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
　　4.建立良好的服務(wù)體系
　　我國(guó)資源型城市是國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其在發(fā)展過程中并沒有遵循效用最大化的市場(chǎng)規(guī)律，而是根據(jù)國(guó)家整體對(duì)資源的需要進(jìn)行布局和發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展環(huán)境。中央政府一方面要通過制定各種政策法規(guī)為城市轉(zhuǎn)型提供法律依據(jù)；另一方面要運(yùn)用行政手段打破體制障礙，提供制度創(chuàng)新激勵(lì)，并建立有效的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資金的介入。中央政府要通過監(jiān)督、激勵(lì)和服務(wù)機(jī)制，使得在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中各級(jí)政府效用最大化，同時(shí)使中央政府的功能目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，只有建立合理的利益分配機(jī)制和良好的服務(wù)體系，政府才可以既從宏觀上調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又從微觀上保證區(qū)域之間良好的合作關(guān)系。
　　（二）省、市地方政府應(yīng)發(fā)揮的作用和承擔(dān)的轉(zhuǎn)型成本
　　資源產(chǎn)業(yè)衰退，資源型城市就會(huì)衰落，而地方政府有維護(hù)地區(qū)繁榮、保持充分就業(yè)的責(zé)任。因此地方政府應(yīng)起到承上啟下的作用，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃方案的編制，地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的制定，年度經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃的銜接等，同時(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的轉(zhuǎn)型成本。
　　1.制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)型政策
　　我國(guó)現(xiàn)有資源型城鎮(zhèn)426座；在這些資源型城市中處在成長(zhǎng)期的有82座，占19.25%；處在鼎盛期的有290座，占68.07%；處在衰退期的有54座，占12.68%。對(duì)于處在衰退期的城市已無需探討是否轉(zhuǎn)型，而是要及早實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。國(guó)外的轉(zhuǎn)型實(shí)踐表明，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型應(yīng)在成長(zhǎng)和成熟期進(jìn)行，如果進(jìn)入衰退期轉(zhuǎn)型會(huì)付出高昂的代價(jià)，城市會(huì)因?yàn)閾碛匈Y源而陷入可怕的“資源詛咒”。對(duì)于地方政府而言，放棄資源是其在轉(zhuǎn)型過程中承擔(dān)的最大的轉(zhuǎn)型成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這也是城市要想可持續(xù)發(fā)展必須承擔(dān)的。
　　2.制定優(yōu)惠政策與區(qū)域傾斜政策
　　政策方面，地方政府層面的支持主要是針對(duì)轉(zhuǎn)型制定優(yōu)惠的財(cái)政政策、土地政策和引進(jìn)高科技人才政策，同時(shí)與金融部門配合，多方籌集配套資金。如日本針對(duì)轉(zhuǎn)型地區(qū)，采取產(chǎn)煤地域事業(yè)補(bǔ)助金和地方支付稅等財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)煤地域進(jìn)行支持，對(duì)進(jìn)入產(chǎn)煤地域的企業(yè)實(shí)行長(zhǎng)期低息的設(shè)備資金融資和長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)資金融資，減免地方稅，減收額的8%由國(guó)家補(bǔ)貼。
　　
　　3.改善地區(qū)投資環(huán)境和生態(tài)環(huán)境
　　經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定著一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢，一個(gè)好的投資環(huán)境，可以受到投資者的青睞，形成招商引資的吸引力，也可以增強(qiáng)國(guó)家對(duì)該地區(qū)支持的信心。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的環(huán)境和氛圍需要地方政府來營(yíng)造，生態(tài)環(huán)境的治理和改善也需要政府牽頭。例如山西實(shí)行的生態(tài)治理保證金制度就值得借鑒和推廣。
　　4.積極幫助轉(zhuǎn)型企業(yè)減負(fù)
　　積極幫助轉(zhuǎn)型企業(yè)剝離社會(huì)功能，解決企業(yè)過度承擔(dān)的政府和社會(huì)職能。企業(yè)的陳欠債務(wù)包括企業(yè)拖欠的各種稅款、拖欠銀行貸款的本息、企業(yè)與其他企業(yè)間的相關(guān)債務(wù)、企業(yè)拖欠職工的各項(xiàng)款項(xiàng)等。在這些成本中，有一部分企業(yè)可以通過資產(chǎn)變現(xiàn)來支付，另一部分則需要國(guó)家及政府的扶持和支付。這些問題沒有政府的支持，企業(yè)很難靠自身的力量解決，轉(zhuǎn)型也會(huì)成為一句空話。
　　（三）資源型企業(yè)和社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和轉(zhuǎn)型成本
　　1.企業(yè)要提早做好轉(zhuǎn)型的預(yù)期工作，在企業(yè)的興盛階段就要著手發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，發(fā)展多元化的產(chǎn)業(yè)鏈條，并在利潤(rùn)中提取一部分資金作為將來轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)資金，未雨綢繆，做好企業(yè)的資金積累，為轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。
　　2.逐步分離企業(yè)的社會(huì)職能，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，在集中精力抓好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為完成產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。
　　3.打破傳統(tǒng)的用人機(jī)制，分離企業(yè)冗員，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)要將分離冗員同組織下崗職工的再就業(yè)結(jié)合起來，緩解就業(yè)壓力，確保社會(huì)穩(wěn)定。
　　4.全社會(huì)積極參與轉(zhuǎn)型。資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型無疑是現(xiàn)代社會(huì)中的一次重大變革，轉(zhuǎn)型不單單是資源產(chǎn)業(yè)部門的事，它涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，因此全社會(huì)都應(yīng)積極參與進(jìn)來，共同分擔(dān)轉(zhuǎn)型成本。具體來講，科研單位應(yīng)積極為轉(zhuǎn)型出謀劃策，提供理論指導(dǎo)；金融部門應(yīng)主動(dòng)配合，做好資金的籌措工作；教育界培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)幫助搞好轉(zhuǎn)型企業(yè)職工的培訓(xùn)工作；社區(qū)和工會(huì)應(yīng)力所能及幫助企業(yè)職工尋找新的就業(yè)崗位；職工也要積極參與到轉(zhuǎn)型中，通過學(xué)習(xí)提高自身的素質(zhì)和勞動(dòng)技能，充實(shí)到新的崗位上，或者重新開創(chuàng)自己的事業(yè)，帶動(dòng)更多的人員就業(yè)，再為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
　　
　　三、轉(zhuǎn)型成本支付過程中的風(fēng)險(xiǎn)分析
　　
　　（一）政策風(fēng)險(xiǎn)
　　雖然目前全國(guó)都在提轉(zhuǎn)型，但畢竟還沒有形成成熟的經(jīng)驗(yàn)。2001年遼寧阜新獲批成為我國(guó)第一個(gè)“資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市”，十年過去了，但全國(guó)現(xiàn)在還沒有一套具體的指導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型的實(shí)施細(xì)則，政府在實(shí)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中所推行的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策是否連貫，是否存在以后出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)政策否定當(dāng)前政策，這些都是轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險(xiǎn)。
　　（二）投資風(fēng)險(xiǎn)
　　在城市轉(zhuǎn)型的過程中企業(yè)要利用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或開發(fā)新的附加值高的產(chǎn)品，在新技術(shù)開發(fā)的過程中，存在技術(shù)能否適應(yīng)和新產(chǎn)品能否開發(fā)出來的不確定性。同時(shí)這類企業(yè)有可能面臨技術(shù)不成熟，缺乏高科技企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)的不確定性等因素，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)也是很大的。
　　（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)
　　資源型城市長(zhǎng)期以來的特殊性，形成城市職工觀念的特殊性，人們比較容易滿足于現(xiàn)狀，對(duì)轉(zhuǎn)型可能抱著抵觸的情緒，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定會(huì)造成一定的影響。
　　對(duì)于轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)可以通過政府行為加以避免。政府在制定轉(zhuǎn)型政策時(shí)，要加強(qiáng)政策制定的科學(xué)性，政策一旦實(shí)施，要保持政策的嚴(yán)肅性和持續(xù)性。對(duì)于投資風(fēng)險(xiǎn)，可以設(shè)立轉(zhuǎn)型專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)替代產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)先扶持產(chǎn)業(yè)的投資損失予以一定的補(bǔ)償，并且支持風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)的發(fā)展。對(duì)于職工的問題，政府和企業(yè)應(yīng)該把轉(zhuǎn)型和培訓(xùn)結(jié)合起來，積極幫助轉(zhuǎn)型職工再就業(yè)，同時(shí)通過社會(huì)保障體系解決職工的轉(zhuǎn)型之憂。
　　
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