高校財政專項經(jīng)費管理模式探究

　　【摘要】 財政管理體制的深入改革，逐步要求加強對財政資金使用效益的管理和監(jiān)督。文章在分析目前財政專項資金管理現(xiàn)狀的基礎上，提出建立一種結合業(yè)務內(nèi)容和特點，將支出預算與績效考評相結合的專項經(jīng)費管理模式，以優(yōu)化財政資源配置，有效提高財政資金的使用效益。
　　【關鍵詞】 財政專項經(jīng)費；支出預算；績效考評；管理模式
　　
　　一、引言
　　
　　財政管理體制改革逐步深化的進程中，政府一方面在不斷加大對公共投資的支出；另一方面在逐漸加強對財政資金使用效益的管理和監(jiān)督，開始對財政資金的使用分配情況進行績效考評，以此提高財政資金的使用效率（崔也光等，2008）。在財政專項資金占高校總經(jīng)費中的投入比例逐年提高的情況下，加強對財政專項資金的管理成為提高財政資金使用效益的關鍵環(huán)節(jié)。財政專項資金要經(jīng)過專項申報、財政評審、預算批復等環(huán)節(jié)，執(zhí)行時必須按照預算批復內(nèi)容專款專用，并且時效性強，這些特點對財政專項資金管理提出了更高的要求。現(xiàn)階段對專項資金的管理仍停留在簡單的預算管理，但同時存在著違背預算管理、擠占、挪用資金、預算執(zhí)行進度不符等問題，極大地降低了財政專項資金的使用效益，使大量資金在當年形成沉淀，造成資源浪費，同時也不利于高校教育事業(yè)的長遠發(fā)展。
　　
　　二、高校財政專項經(jīng)費管理現(xiàn)狀
　　
　　高校為完成其特定的工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制年度項目支出計劃。財政專項經(jīng)費是學校解決發(fā)展問題經(jīng)費的主要來源 ， 專項項目預算是部門預算的重要組成部分，項目的申報應符合學校發(fā)展規(guī)劃，與學科專業(yè)發(fā)展方向和人才培養(yǎng)目標相一致，是學校各部門完成教學、科研事業(yè)規(guī)劃及發(fā)展目標的重要補充。
　　近年來，財政對高校資金投入力度明顯加大，在投入資金結構上有了很大變化，財政專項資金占投入資金的比重逐年上升。財政教育資金投入格局的改變一方面極大地促進了高校各項教育事業(yè)的發(fā)展；另一方面對高校資金使用效益管理體制提出了更高的要求。但是，我國實行部門預算起步較晚，對預算執(zhí)行情況的績效考評也是近幾年逐步開展的，對專項經(jīng)費的精細化管理仍在探索階段，因此在專項項目的實施和管理過程中，不可避免地存在著一些問題亟待改進。
　　（一）專項申報中存在的問題
　　首先，高校作為專項申報主體，應當在觀念上明確，申報財政專項的目的必須是出于高校事業(yè)發(fā)展的需要及教學、科研水平提高的需要，不能盲目上項目。但是現(xiàn)階段專項申報中，存在前期工作準備不足，造成項目預算編制不細、市場調(diào)研不充分、測算依據(jù)不準確等問題。在申報項目時，抱著“不要白不要”的態(tài)度，只重爭取資金，不重細致調(diào)查研究。有些項目由于在立項時比較倉促，可行性研究不夠，因而在財政專項資金下達后無法正常使用，影響預算資金的支出進度，到期被財政收回，或改變資金用途違背預算管理，或在資金收回前突擊花錢，影響正常的教學秩序、科研安排等等。“重申報、輕執(zhí)行”等不正確的觀念和做法實質(zhì)上造成了資金的浪費。由于缺乏資金使用的全程監(jiān)督管理，缺乏追蹤問效，從而使部分專項資金的投入難以達到預期的目標。在一定程度上影響了當年財政資金的合理分配，降低了資金的使用效益。
　　其次，缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，信息溝通不充分，存在相同或類似項目重復申報的問題。目前基層單位在申報專項經(jīng)費時，不能做到較好地規(guī)劃和預測，為了多獲取研究經(jīng)費，對同一研究項目從不同的職能部門申報經(jīng)費，或預算粗略，不科學、缺乏依據(jù)，在經(jīng)費有限的情況下，會造成類似項目重復申報，而一些有研究價值的項目無法申報的狀況，造成有限的資源得不到合理有效的配置，并可能導致各部門之間的利益之爭。
　　（二）專項經(jīng)費使用中存在的問題
　　專項申報中存在的一些問題會延續(xù)至專項的使用過程中，同時缺乏項目經(jīng)費績效考評也使專項經(jīng)費在使用中存在更多的問題。
　　首先，專項經(jīng)費使用與業(yè)務需要脫節(jié)問題是存在的普遍問題。目前，教育項目分類較多，不同項目的經(jīng)費開支內(nèi)容和范圍是不同的，專項經(jīng)費使用過程中一個普遍現(xiàn)象是經(jīng)費支出與預算不符、與項目的業(yè)務不相關。一方面由于預算編制不夠精細化以及預測難以達到準確無誤，造成支出違背預算；另一方面為了防止財政經(jīng)費到期收回，許多專項使用人將無關業(yè)務的費用在其中列支，造成虛假列支，擠占、挪用專項資金。
　　其次，專項的突擊花錢現(xiàn)象嚴重。由于專項資金定期收回，這就造成在經(jīng)費到期前，經(jīng)費使用人集中時間突擊花錢，一方面影響正常的教學秩序及科學研究進展；另一方面也不免存在違背預算安排購置不需用設備、通過各種途徑以虛假發(fā)票列支經(jīng)費的現(xiàn)象，造成資金的浪費，并嚴重影響財經(jīng)紀律。
　　（三）專項經(jīng)費績效考評現(xiàn)狀
　　專項經(jīng)費的管理同樣應當在年度專項使用結束后，針對每個項目實際發(fā)生的費用情況與預算對比，分析經(jīng)費執(zhí)行情況及所取得的效果是否達到預期目標，并出具專項經(jīng)費決算報告，對于大額支出、重點專項還應當進行抽查審計。但是目前對專項經(jīng)費的管理多存在重視預算申報、輕視經(jīng)費管理的現(xiàn)象，缺乏對經(jīng)費的執(zhí)行情況、使用效益的績效考評。缺乏科學的專項經(jīng)費管理機制、項目負責人職責缺失，是造成目前專項經(jīng)費績效考評薄弱的重要原因。
　　
　　三、高校財政專項經(jīng)費管理模式
　　
　　（一）建立專項經(jīng)費支出預算與績效考評相結合的管理模式
　　針對目前高校財政專項經(jīng)費管理存在的問題，本文擬提出建立一種專項經(jīng)費支出預算與績效考評相結合的管理模式，該管理模式將業(yè)務管理與經(jīng)費使用管理相結合、將經(jīng)費支出預算與績效考評相結合，以加強財政專項經(jīng)費管理、提高經(jīng)費的使用效益。
　　現(xiàn)有的財政專項經(jīng)費主要包括基礎設施改造、設備購置、信息化建設、科研計劃類項目、科研基地類項目、科技成果轉(zhuǎn)化類項目、實驗室和實訓基地建設類項目、圖書館建設類項目、人才強教計劃類項目等，本文擬以科研類專項經(jīng)費為例具體闡述專項經(jīng)費支出預算與績效考評相結合的管理模式。圖1顯示了支出預算與績效考評相結合管理模式的理論框架，其核心在于建立一種以實際科研活動需求為出發(fā)點，編制詳實、有據(jù)的項目經(jīng)費預算，實施科研活動，并對形成的科研成果及預算執(zhí)行情況實施績效考評，對經(jīng)費使用效益進行深入分析，據(jù)此為下一年度項目經(jīng)費預算提供依據(jù)，建立科學、有效的專項經(jīng)費管理模式。
　　在圖1所示的專項經(jīng)費管理模式中，圍繞著科研活動的展開存在著兩條路徑，一方面是以科研活動的需求為出發(fā)點，實施科研活動，并形成相應的科研成果（圖1上半部分）；另一方面根據(jù)科研需求編制經(jīng)費預算，申請項目經(jīng)費，執(zhí)行經(jīng)費預算，項目結題時完成經(jīng)費決算（圖1下半部分）。兩條路徑最終匯合于績效考評，從項目的業(yè)務成果和財務執(zhí)行情況兩個角度對該項目進行績效考評，深入、全面分析該項目專項經(jīng)費的使用效益，從而為下一年度經(jīng)費預算的申請?zhí)峁┮罁?jù)。
　　（二）業(yè)務管理與經(jīng)費管理相結合
　　項目負責人是專項經(jīng)費的直接使用者和管理者，應該逐步建立起一種新的管理理念，就是將業(yè)務管理與經(jīng)費使用管理相結合，經(jīng)費為業(yè)務需要而申請，為教學、科研需要而支出。現(xiàn)階段，多數(shù)項目負責人在經(jīng)費管理中，多忽視業(yè)務管理和經(jīng)費使用二者的關系，在重視科研業(yè)務管理的情況下，對經(jīng)費管理則比較弱化，導致經(jīng)費支出不按預算內(nèi)容、進度執(zhí)行，或者完全掌握經(jīng)費執(zhí)行狀況，僅依靠財務部門的賬面記錄，實質(zhì)上造成了經(jīng)費管理的薄弱環(huán)節(jié)。在專項管理的各個環(huán)節(jié)，項目負責人是同時掌握業(yè)務實施進展和經(jīng)費執(zhí)行情況的關鍵環(huán)節(jié)，只有項目負責人真正對項目的完成和經(jīng)費的執(zhí)行同時做到控制、監(jiān)督，才能將業(yè)務管理和經(jīng)費管理結合起來。
　　
　　如圖2所示，項目負責人作為項目經(jīng)費的直接管理者，一方面根據(jù)科研業(yè)務研究需要組織開展業(yè)務活動，并將項目從開題到結題階段的業(yè)務成果進行匯總形成業(yè)務成果庫；另一方面嚴格按照經(jīng)費預算安排執(zhí)行經(jīng)費支出，做到將每一筆經(jīng)費支出按照預算進度、預算內(nèi)容執(zhí)行，并同財務部門在項目結束期出具項目決算報告。這種業(yè)務管理與經(jīng)費管理相結合的模式將為項目經(jīng)費績效考評提供包括業(yè)務資料和財務資料的直接依據(jù)，在一定程度上減少甚至杜絕經(jīng)費擠占、挪用等現(xiàn)象，可以有效防止專項經(jīng)費支出不及時造成的資金沉淀等現(xiàn)象，提高經(jīng)費的使用效益。
　　（三）專項經(jīng)費支出預算與績效考評相結合
　　隨著財政體制改革的深化，部門預算管理、績效考評、國庫集中支付等重大改革措施的逐步實施，使我國財政經(jīng)費支出管理得到大幅度提高，其中支出預算管理和項目經(jīng)費績效考評成為財政預算管理的重要經(jīng)濟手段。
　　支出預算管理作為部門預算管理的重要組成部門，按照“綜合預算、收支平衡”的基本原則，以收入預算為基礎，全面安排事業(yè)活動等經(jīng)濟支出。這就要求各基層單位在申報專項經(jīng)費時，在可申請專項資金有限的情況下，根據(jù)項目的急緩需求，合理分配資源、安排資金結構、準確編制支出預算，并嚴格按照預算開展各項事業(yè)活動及輔助活動。
　　績效考評作為對項目預算執(zhí)行情況的反饋，即采用一定的方法、標準，通過一定的角度審議和評論效果、影響及其效率的好壞程度。績效考評通過業(yè)務資料和財務資料，從兩個角度考察財政資源配置的有效性，針對性地檢驗預算管理程序執(zhí)行的嚴謹度和規(guī)范性，從而為下一年度項目經(jīng)費預算申報提供依據(jù)，有效促進財政資金使用效益的提高。績效考評機制有效抵制了傳統(tǒng)的“重分配、輕管理”的模式，促使項目主管部門在申請項目經(jīng)費之后，加強對項目經(jīng)費使用的日常管理和監(jiān)督，并逐步建立起項目管理的全局意識、規(guī)劃意識，減少項目的盲目申報和資金浪費。
　　支出預算是項目決算后績效考評的前提，同時績效考評又是對支出預算的監(jiān)督和促進，為下一年度支出預算安排提供依據(jù)和改進建議，兩者形成互相促進、互相補充的互補機制。在財政專項項目經(jīng)費管理中，應將二者有效地結合起來，強化專項經(jīng)費管理。
　　首先，結合科研等業(yè)務工作的特點和內(nèi)容，確定支出預算的內(nèi)容和標準，在此基礎上科學、準確編制支出預算，這也是本文提出的管理模式的主要特點，即強調(diào)引入業(yè)務管理，結合業(yè)務工作的特點編制支出預算，并為績效考評指標的設定奠定基礎。
　　其次，績效考評不僅僅在于對當年度財政項目執(zhí)行情況的考評，而更強調(diào)對今后專項經(jīng)費工作的管理。財政專項中每一類專項經(jīng)費有其固有特點，某些經(jīng)費，如人才強教團隊類項目，還存在同一項目分年度撥款的特點，針對這些經(jīng)費，績效考評更應突出對下一年度經(jīng)費管理的指導作用。績效考評應根據(jù)業(yè)務特點設置業(yè)務指標和財務指標，有針對性地對本年度專項完成情況進行綜合評價，并為支出預算不斷改進與完善提供支撐。
　　
　　四、結論
　　
　　本文在分析現(xiàn)有高校專項經(jīng)費管理現(xiàn)狀的基礎上，提出結合業(yè)務特點，將支出預算管理與績效考評相結合的綜合管理模式，強調(diào)以項目負責人為主體的業(yè)務管理與經(jīng)費管理相結合，支出預算與績效考評相互補充的管理模式，并論證了其可行性，將在一定程度上減少資金擠占、違背預算支出的現(xiàn)象，優(yōu)化資金分配結構，提高財政資金的使用效益。
　　
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