促進低碳農業發展與財稅政策扶持研究

　　【摘要】 文章在闡述低碳農業發展需要財稅政策引導的基礎上，針對我國財政涉農投入的問題，提出了低碳農業發展的財政投入政策。
　　【關鍵詞】 低碳農業； 財政投入； 政策選擇
　　
　　“低碳經濟”已成為當下最熱門的話題之一，但每提及“低碳”這一概念，人們往往更多地想到工業，想到城市，事實上，聯合國糧農組織新近指出，耕地釋放出大量的溫室氣體，超過全球人為溫室氣體排放總量的30%，相當于150億噸的二氧化碳；同時，生態的農業系統，即低碳農業模式可以抵銷掉80%因農業導致的全球溫室氣體排放量；減免工業化肥的生產每年可為世界節省1%的石油能源，而禁止化肥的使用還能降低30%的農業排放。由以上可知，在發展低碳經濟方面，農業潛力巨大、大有作為。
　　
　　一、低碳農業發展需要財稅政策的引導
　　根據公共產品和外部性理論，生態環境、資源能源、低碳經濟等具有公共性和外部性，使得低碳農業帶有很強的公益性和外部性特色。外部性使得私人資本不愿積極主動地介入該領域，而且，在低碳農業發展模式下，生產方式以及經濟運行模式不同于傳統農業發展模式，都會發生變化，這些變化對政府職能及投資方向有著重要的影響，也就決定了低碳農業比傳統農業更需要政府宏觀經濟政策的引導、扶持，從而使農業生產的私人成本與收益能接近相應的社會成本與收益。
　　根據公共財政理論，財稅政策是重要的宏觀經濟政策之一，具有引導、調節經濟運行的功能。財政稅收的特征和職能決定了財稅政策在扶持低碳農業方面有不可替代的作用。另外，資金匱乏一直是農業發展方面的瓶頸，財政在扶持農村經濟發展方面很大程度上有所欠缺，而低碳農業經濟尚在起步階段，加上農業的弱質性和風險性，決定了財稅政策在扶持低碳農業方面有不可替代的作用。把更多的資金配置到低碳產業上是財政義不容辭的職責，因此發揮財稅政策在農業資金方面的扶持、示范與引導作用，把資金合理配置到低碳農業上，實現農業產業的更新換代和升級調整，促進農村經濟發展，最終形成帶動農民增收、農業增效的可持續發展模式。
　　
　　二、發展低碳農業存在的問題
　　我國是世界上最大的發展中農業大國，當前發展低碳農業存在的主要問題是：
　　（一）農業生產污染日趨嚴重
　　農業生產污染具體表現：一是農用肥料、農膜、農藥等使用量不斷增加且不合理使用（如表1）。化肥中氮、磷、鉀肥主要生產原料為天然氣、煤炭、重油、磷礦石、氯化鉀礦粉等，其生產過程中也要用到大量煤、氣、油，化肥大量使用直接導致農業生產的高碳化和高污染化。而農膜、農藥的大量使用不僅會對土壤和水體造成危害，且在分解過程中會釋放大量的溫室氣體。二是農用機械的迅速發展（如表1）。隨著農業生產的規模化、科技化發展，農業機械使用越來越普及，在減輕農民體力勞動的同時，也導致石油燃料使用量的提升。三是畜禽的高碳養殖。畜禽糞尿未經處理的污水直接排放，嚴重威脅農村環境和水體質量。
　　（二）鄉鎮企業污染嚴重
　　隨著鄉鎮企業的發展，農村工業化的污染也越來越重。目前我國多數鄉鎮企業，實際上是以低技術含量的粗放經營為特征，以犧牲環境為代價的。主要由于多數鄉鎮企業資金、技術力量薄弱，設備較落后，產品技術層次不高，環境保護意識淡薄，受資金力量、基礎條件及管理水平的限制，不愿意建設或購買環保設施。有的鄉鎮企業屬于高污染型企業，但是當地有關部門出于發展經濟的考慮依然允許其項目上馬，給農村環境帶來危害。
　　（三）農村生活能源消費結構單一且效率低
　　目前我國農村的能源消耗主要用的是柴、草、秸稈、煤，其他可再生清潔能源（如沼氣）則很少。更嚴重的是，由于農村居民大都采用傳統的非省柴灶，導致能源使用效率低下，造成能源的浪費和溫室氣體的大量排放。
　　
　　三、財政在發展低碳農業所面臨的主要問題
　　（一）財政低碳農業投資偏弱
　　在我國農業經濟發展中，財政投入是農業經濟發展的主要動力之一，在推進農業環保發展上財政支農存在嚴重不足，沒有發揮宏觀調節的導向性作用。據2009年《中國農村統計年鑒》統計，在農村固定資產投資中，用于環保、水利、公共設施管理的投資額為1 255.2億元，僅占農村固定資產投資總額的5.21%。政府對農村環保的投入不足，致使農業生態保護型公共產品建設進程緩慢，農業環境污染得不到有效治理，難以促進農業低碳環境的健康發展。
　　從發達國家發展循環經濟的經驗來看，環保投入占到GDP的2％~3％左右，才能對環境起到較好的保護作用。世界銀行業曾建議中國，要加大對污染控制的投資，最好在GDP的2％以上。據《中國環境保護2003—2008》白皮書的統計數據，2003—2008年，我國環境污染治理投入達到了9 522.7億元人民幣，占到同期GDP的１％。2009年這一比例上升到了1.3％，這其中包括了企業投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財政投資不到GDP的１％。從這些數據來看，我國投入到環保和污染治理方面的財政投入不夠充足。財政投資的不足必然會影響到我國低碳農業的發展。
　　（二）財政支農結構錯位
　　財政支農結構不合理突出體現在以下幾方面：一是農業科研技術投入明顯偏低。二是低碳農業基本建設投資嚴重不足，并通過內部傳導機制，影響到農業生產的穩定發展。三是財政對低碳農業發展項目支持少且缺乏足夠的資金投入保障。在財政對農業的支出中，用于促進低碳農業、有機農業發展的項目沒有專門立項。四是政府的財政農業支出用于人員供養及行政開支部分過多，據統計大體維持在70％左右，而用于農業建設和科技投入的支出比重較低。
　　（三）財政支農補貼對低碳農業發展的導向性不強
　　財政支農補貼一直是世界各國保護農業發展最常用、最有效的手段。財政對農業補貼在我國主要有農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼等，但是對于無公害農產品、有機農產品及對土地資源節約、保護、節水灌溉等生態方面的建設沒有針對性的補貼，因此，農民對低碳農業生態項目沒有積極性，導致低碳農業發展緩慢。
　　（四）未能充分發揮稅收的杠桿調節作用
　　稅收在為國家籌集財政收入的同時，也起到了調節生產、消費和資源配置的作用，國家應該充分利用稅收來支持低碳農業發展。目前稅收對低碳農業發展的支持少，如對投資開發荒山荒地育林、固沙植被采取免稅政策，對擠占耕地課以耕地占用稅，這些措施已發揮了相應的保護農業生態的作用，但是保護力度較小。如目前耕地占用稅僅是在占用耕地從事其他非農業建設時一次性課征，以后不再征收，而且耕地占用稅的稅額較低，根本起不到對耕地的保護作用。
　　
　　四、財政支持低碳農業發展的政策選擇
　　（一）加大公共財政對農業尤其是低碳農業的投入總量
　　農業是基礎性產業，具有準公益性，同時，低碳農業與其他產業相比又具有明顯的弱勢，這使得私人資本不愿介入此領域，需要政府加強支持和保護。我國已進入工業化發展的中期，政府在構建公共財政框架體系時，應當體現低碳農業的優先位置，要隨著經濟的發展和國家財力的增強，不斷加大財政支農力度尤其是低碳農業的投入，確保財政低碳農業支出的增長速度超過財政其他支農的增長速度。同時要強調依法治農，通過不斷完善立法和嚴格執法，確保財政低碳農業投入優先增長、穩定增長的政策充分落實到位。除了直接投入外，要重視發揮財政扶持低碳農業資金的引導功能，靈活運用貼息、擔保、政策優惠等方式，吸引信貸資金、民資等資本投入低碳農業，以拓寬低碳農業投資渠道。
　　
　　（二）增加財政在農業和農村基礎設施中的投入，夯實低碳農業基礎
　　長期以來形成的掠奪式粗放高碳農業經營模式使生態環境惡化、自然資源短缺，影響農業可持續發展。政府應加強對低碳農業基礎設施的建設，建立有效的農業防災、救災體系，提高低碳農業的綜合生產能力，增強農業發展的后勁和活力，實現農業與農村經濟的可持續發展。一是加強以水利為重點的農業基礎設施建設，加快大江、大河治理及大型灌溉水利設施的更新和配套工程建設；二是加快植樹造林步伐，加強水土流失治理，實施天然林防護計劃；三是加大對農村環境污染治理的力度，防止新的污染源產生。
　　在制度建設和具體操作上，一是國家財政要通過轉移支付或專項撥款等形式，增強對農村基礎設施建設的投入。另外，在繼續落實已有的扶持農村基礎設施建設政策的同時，制定和實施新的扶持低碳農業政策。如對農民采用節水滴灌技術、秸稈的循環利用等進行補助。二是對農村基礎設施建設項目實行“一竿子插到底”的政策，盡量將建設項目延伸到農田、農戶，盡量不要求地方政府配套，以免造成新的欠賬和村級債務。三是構建支持農村基礎設施發展的長效機制。如在預算內經常性固定資產和國債資金中增加安排小型農田水利基礎設施建設項目；在土地出讓金用于農業土地開發部分和新增建設用地有償使用費中，安排一定資金用于小型農田水利建設；通過立法，把國家的重大支農政策制度化、規范化，如通過立法規定，把財政預算新增部分的一定比例投入到農村基礎設施建設方面。
　　（三）完善財政對農業支出項目結構
　　在財政支農項目中，應單獨明確列示用于低碳農業發展的項目，同時我國財政對農業的支出應該逐漸減少對支援農村生產支出和農林水利氣象等部門事業費的支出，加大農業基礎設施和生態工程建設，比如加大對節水灌溉、旱作農業、人畜飲水、鄉村道路、農村水電、農村沼氣等農村中小型設施建設的支持；另外加快退耕還林、風沙源治理、水資源持續利用規劃、植樹造林、有機農業等重大低碳工程建設。注重對農業科技的研究、引進和推廣的投入，大力加強農業科技研究中對以其無污染、安全、優質、營養而日益顯示強大生命力的有機農產品的投入。
　　（四）加大財政資金對低碳農業科研技術的支持力度，增加農業科技含量，提高農業競爭力，轉變農業增長方式
　　科技的創新與推廣是低碳農業發展得以實現和延續的根本。低碳農業與傳統農業相比，具有較強的技術性，而低碳農業技術具有外部效應和風險性，使得企業沒有投入的積極性，決定了政府是低碳農業技術的供給主體。據測算政府對農業科技每增加1元投入，可使農牧業產值增加11.87元，減少農牧戶9.35元投入，因此財政必須提高對農業的核心技術和研發水平的投入，不斷提高農產品的技術含量和附加值，全面加快低碳農業發展。財政對低碳農業科研技術的扶持具體體現：一是加大投入基礎研究與基礎性工作，為農業科技發展奠定良好基礎，特別要加大投入農業、林業、水利、氣象等部門的長期定位觀測、基礎資料收集和基地建設等方面的工作。二是突出應用研究，重點支持先進加工、種植、養殖、畜牧、節水灌溉、動植物防疫、檢驗檢測、農產品質量安全、倉儲物流等農業應用技術的投入，解決嚴重制約農業持續發展的關鍵性、戰略性技術難題。三是要加速開發研究，努力加快對基因工程、光合作用機理、雜交優勢機理、生物固氮、信息技術、遙感技術、核技術、生物技術等農業高新技術的投入，加大支持力度，形成一批農業高技術企業和企業集團。
　　（五）完善稅收政策對低碳農業發展的支持
　　充分發揮稅收的杠桿作用，加快我國低碳農業的發展，可以建立一系列對低碳農業發展的稅收支持政策。如：對于投資于低碳農業發展獲得的收益實行免稅或減稅政策，以吸引資金投入到生態農業的發展中；對從事天然的無污染的種植業、養殖業的有機農產品生產的企業可以給予免征或減征企業所得稅的政策；同時，對于再投資于相關的有機農產品等生態農業發展的資金可以給予再投資退稅的優惠。
　　（六）進一步完善財政補貼，發揮財政補貼的替代效應
　　首先，低碳農業的發展需要企業進行技術研發，生產低碳產品，當然更需要農村消費者購買低碳農用產品，這就需要發揮財政補貼的替代作用。從供給的角度看，通過財政的直接補貼或間接補貼，如企業虧損補貼、財政貼息、稅收補貼等，調動企業從事新技術和環保產品供給的積極性；從需求的角度看，主要通過加大低碳農副產品價格補貼、低碳農業生產資料的價格補貼，引導農民購買、使用新技術，促進低碳生產資料的推廣。其次，建立農業保險的保費補貼。對符合國家農業生態發展，鼓勵農民種植、養殖的有機農產品給予投保農戶保費補貼；對于風險大、效益差、政府引導的有機農產品和生態工程建設項目的農業保險，財政保費補貼的比例要高些，以體現國家政策導向作用，達到促進低碳農業發展的目的。再次，鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立低碳農業保險專項風險基金，通過減免營業稅、所得稅等優惠辦法，扶持其發展。最后，重視農業生態補貼，逐步擴大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態環境。
　　（七）安排低碳農業預算支出項目，增強財政扶持低碳農業建設的穩定性
　　安排預算支出是實現財政所承擔的資源配置職能的重要途徑。通過將促進經濟低碳化發展的財政支出納入財政預算支出范疇，適時安排低碳農業預算支出項目，進而有利于政府將占有的社會經濟資源配置到低碳農業發展中最為需要的領域。此外，在條件成熟的情況下，通過立法的形式確立每年低碳農業預算支出的規模和速度，使得財政支持低碳農業發展時有法可依，同時也有利于財政支持低碳農業的可持續性和穩定性。
　　
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