進一步加強會計法規制度建設的思考

　　【摘要】 文章回顧了我國會計法規制度的建設歷程，對進一步加強會計法規制度建設進行了思考。
　　【關鍵詞】 會計； 法規； 制度； 建設
　　
　　會計法規制度建設所走過的歷程，最為直觀地反映了我國會計體系建設和會計改革的全部內容和豐富經歷。在新時期，如何適應信息經濟發展的要求，承前啟后，開拓創新，進一步加強會計法規制度建設，修訂完善《會計法》，成為當前研究的重要課題。
　　
　　一、我國《會計法》兩次修訂的內容
　　中國會計改革開始于1978年，1979年國家財政部擬訂了《中華人民共和國會計法（討論稿）》，1985年1月，第六屆全國人大常委會第九次會議通過了《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）。
　　（一）第一次修訂的內容
　　為了適應經濟社會發展的需要，1993年12月，第八屆全國人大常委會第五次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》。修訂的內容包括：1.進一步完善了有關會計制度；2.擴大了會計法的適用范圍，即將適用范圍由修訂前的“國營企業事業單位、國家機關、社會團體、軍隊”擴大到“國家機關、社會團體、企業、事業單位、個體工商戶和其他組織”，使《會計法》的適用范圍由原來的國有單位擴大到了所有單位；3.將《會計法》的立法宗旨定為“發揮會計工作在維護社會主義市場經濟秩序、加強經濟管理、提高經濟效益中的作用”，這一修改，意味著會計工作由維護國家利益觀向維護公共利益觀轉變。
　　（二）第二次修訂的內容
　　1999年10月，第九屆全國人大常委會第十二次會議再次通過《關于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》。修訂的內容包括：1.進一步修改了會計核算規則，提供了可行的法律依據，保證了會計資料的真實性和完整性；2.明確了單位負責人對本單位會計資料和會計工作的真實性、完整性負責，劃清了單位責任人與會計人員的責任范圍；3.修改了立法宗旨，確定為：“為了規范會計行為，保證會計資料真實、完整，加強經濟管理，提高經濟效益，維護社會主義市場經濟秩序。”4.對會計核算工作作出了新的規定；5.要求國有和國有資產占控股地位或者主導地位的大、中型企業必須設置總會計師；6.強調了會計監督的重要性，提出了由政府監督、社會監督和企業內部監督結合的“三位一體”監督體系；7.規范了會計從業資格，要求會計崗位的工作人員必須持有會計從業資格證書。
　　
　　二、會計法規制度建設對會計工作的作用
　　（一）提高了會計工作地位
　　通過《會計法》對會計行為責任主體的界定，讓越來越多的會計人員成為輔助單位領導作出經濟決策的助臂，會計人員在復雜經濟事務中發揮的作用越來越重要，其專業充分顯示出特殊性和重要性。會計工作地位的提高還表現在會計機構的獨立性。20世紀80年代以前，各級單位沒有設置會計機構，只有會計崗位，在《會計法》修訂完善之后，隨著會計工作的重要性日益凸顯，各級單位開始設置獨立會計機構，由單位正職或副職直屬領導。會計機構的獨立，反過來也促進了會計工作地位的不斷提高，讓會計工作發揮出了更大的作用。
　　（二）提高了會計信息質量
　　會計信息失真，會計人員應負一定責任，但不能負全部責任。這是因為，會計人員在處理經濟事務中要遵循單位領導的指示，換一種說法，很多時候單位領導是造成會計信息失真的重要原因。《會計法》出臺并經過修訂后，解決了這一問題。《會計法》第四條和第二十八條分別規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。單位負責人必須保證會計機構、會計人員依法履行職責，不得授意、指使、強令會計機構、會計人員違法辦理會計事項。”這兩條規定，明確了單位責任人也是會計責任人，要求單位責任人對會計信息的真實性和完整性負責，不得指示會計人員造假，起到了提高會計信息質量的作用。
　　（三）提高了會計人員素質
　　《會計法》明確提出應加強會計人員的教育，著重培養會計人員的職業素質、政治素質、人文素質和道德素質。《會計法》對會計人員培養方向作出了要求，按照要求，各級各地政府十分重視并支持會計人員教育、培養等基礎性工作，每年組織會計人員的繼續教育和法規制度培訓。各單位也開展培訓活動，狠抓會計人員素質培養，并出臺各種措施鼓勵會計人員利用多種形式提升自身素質。經過努力，會計人員的學歷結構得到根本性改變，職稱得到了提高，高級會計師和會計師已經成為會計隊伍的骨干。會計人員掌握了會計、管理、人文等多方面的知識，協調各方面關系的能力和處理復雜經濟事務的能力得到明顯提高，知法、守法、用法意識得到進一步增強。
　　
　　三、現行《會計法》的不足之處
　　（一）內部監督作用無法發揮
　　就目前我國會計人員的管理現狀來看，內部會計監督的目標很難實現。這是因為，一方面，《會計法》第五章第三十六條明確規定：“各單位要設立會計機構或在內部配置會計人員”，而會計人員通過聘用上崗，在行政上要受命于單位領導或負責人，那么，在行使內部會計監督時會受到上級干擾，很難有效發揮內部監督作用，至少在制約單位領導或負責人的會計違法行為上存在短板現象。另一方面，《會計法》第四章第二十七條中提出了內部監督的一些要求，但其中對內部審計的辦法和程序只說“應當明確”，而怎樣明確內控制度，卻沒有更進一步引導性的闡述，可操作性差。在現實中，許多企業都成立了內審機構，設置內審人員，但起不到相應作用，因為他們不知道如何才能對本企業進行有效的會計監督。
　　（二）外部監督力度不足
　　隨著會計管理體制的不斷完善，注冊會計師發揮的作用越來越重要。《會計法》第四章第三十一條規定：“任何單位或者個人不得以任何方式要求或者示意注冊會計師及其所在的會計師事務所出具不實或者不當的審計報告”。但是，目前還存在注冊會計師執業環境不太規范，與國際要求還有差距；業務競爭不正當，政府部門對注冊會計師的監管力度不足；被監督單位出資委托注冊會計師；以及受中國人情社會影響，注冊會計師出具帶有“人情味”的《審計報告》等問題，使得注冊會計師隊伍沒有較好地發揮出職能作用，外部監督力度不足。
　　（三）對領導違法行為處罰偏輕
　　《會計法》規定：“對授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員實施上述行為，尚不構成犯罪的，可以處五千元以上五萬元以下的罰款”。在現實生活中，不少單位領導為了局部利益，插手干預會計工作，指使會計人員做假賬，弄虛作假等，還有的為了個人利益貪污、挪用公款。上述這些行為，性質都是非常嚴重的，應該給予嚴厲懲罰，才能達到防止單位領導或負責人干擾會計工作的目的。如果處罰力度偏輕，就達不到防止違法行為的目的，反而會縱容單位領導和負責人肆無忌憚地插手會計工作，走上違法的道路。
　　
　　四、進一步加強會計法規制度建設的思考
　　（一）完善《會計法》的配套法規
　　為了更好地貫徹實施《會計法》，國家已經擬訂頒布了一些與《會計法》配套的法律、規章、制度，如在編報財務會計報告、管理會計從業資格和企業內部會計控制等各個方面制定了詳細規定，但仍有很多地方需要出臺規定或措施進行明確，還要對現有法規中與新《會計法》中不適應的規定進行修改，對不完善的地方加以完善。如進一步修訂《企業會計制度》和《企業財務會計報告條例》，明確規范會計核算方法，建立“三位一體”監督體系，以及企業負責人應當對財務會計報告的真實性和完整性負責等，加快配套法規的建立與完善速度，及時解決《會計法》執行過程中可能面臨的矛盾和問題。
　　
　　（二）加大“犯罪前違法懲罰”力度
　　近年來，許多上市公司做假賬，在季報、年報上捏造會計虛假信息，證券市場違法現象不斷出現，給股民帶來了巨大損失，也給A股市場帶來了惡劣影響。在面對上市公司會計信息造假的同時，需要加強對會計立法的反思，為什么證券違法現象屢禁不止，究其原因，是因為違法所得的收益要大于違法成本，所以才會有會計信息造假的現象發生。應對這種情況，就需要在會計立法時加大“犯罪前違法懲罰”力度，加大違法成本，使違法成本與違法收益相近，從源頭上預防會計信息造假等違法行為。同時，必須嚴厲懲處會計領域的犯罪活動。《會計法》明令禁止的事項，都應在《刑法》明確罪名。如編制虛假財務會計報告、虛開發票、故意提前確認或推遲收入以及收入不入賬、私設小金庫等嚴重的違法會計行為，應以相應的罪名定罪。在監督檢查中發現有實施上述行為的有關人員，都應該按涉嫌犯罪移送司法機關。另外，以上會計領域的違法行為，除追究會計人員的法律責任外，還要追究單位負責人的法律責任。只有這樣，才能杜絕這些違法行為。
　　（三）在修訂《會計法》時增設民事責任條款
　　在違法責任方面，現行的《會計法》主要規定了行政責任，如違法問題牽涉刑事責任，則移送司法機關處理。這種規定只追究行政責任和刑事責任，沒有對違法問題的民事責任作出任何說明。投資者被損害的利益沒有得到任何補償。因此，應在修訂《會計法》時增設民事責任條款，使會計違法在承擔行政責任和刑事責任的同時，也要承擔對利益相關者遭受損失的民事賠償責任。這點可以借鑒西方國家的會計立法條款。在我國《會計法》中增設民事責任條款。
　　（四）注重建立外部監控模式
　　要解決當前會計信息造假問題，關鍵是建立外部監控模式，強化政府監督職能。可以借鑒美國公司會計監察委員會的思路，在保證監管機構的獨立性和權威性的基礎上，建立以政府為主導的獨立監管模式，不僅要對企業進行外部監管，而且也要對國家機構進行外部監管。同時，要積極發揮注冊會計師的監督職能，保證外部監督的有效性。為此，要重視注冊會計師的管理與培養。首先應在提高注冊會計師的職業道德上下工夫，加大注冊會計師的職業道德培養。其次，加強對注冊會計師職業質量的行業監管力度。要建立注冊會計師質量監督體系，對注冊會計師的工作進行監督，行業協會要出臺法規對注冊會計師進行自律和監管，增大處罰力度，提高監管和處罰的權威性。
　　（五）關注會計信息質量的提高
　　高質量的會計信息是會計分析可靠性的保證，應在修訂完善《會計法》時關注以下幾個方面：一是擴大會計報告披露范圍。擴大會計報告的披露范圍國際上的趨勢是注重豐富表外信息，充分利用腳注、旁注、附表及其他財務報告的方式披露。會計報表包括主表、附表及報表說明，不可否認主表的主體地位，但同時也應注意到主表披露的局限性，許多與財務信息密切相關的非貨幣計量信息，如對前景的預測、債權人的反饋情況、管理績效情況、業務流程情況等，也都是決策者所密切關注的。因此，在現有基礎上，會計報表可充分利用表外披露的方式，對主表披露的不足之處進行非貨幣性計量的補充，從而為分析提供更為全面的信息。二是豐富資產的計量屬性。可以有針對性地對不同類型的存量資產采用不同的計價方法，對歷史成本原則的計量方法進行修改補充。對于有原始價值記載的，以原始價值為準，但同時要考慮將由有形損耗和無形損耗所帶來的價值損失，在年末按折舊費記入資產增減變動表中；對于賬面價值已不能反映其真實價值的資產，可用重置成本法定價入賬；對于改擴建的固定資產要按改擴建固定資產的凈值加上改擴建支出可以資本化的部分重新確定固定資產的入賬價值；對于一次購入分期支付的固定資產采用現值進行計價入賬；對于某些固定資產在使用多年后報廢時需要支付大額處置費用的情形，在剛開始購置固定資產時就考慮進去，以現值進行計量；對于處于某些特殊地段的房屋建筑物，如具有投資價值，可適當引入公允價值進行計量等等。這樣，確保存量資產的準確計量，不僅增強了會計計量信息的準確度，同時也增加了會計分析的可信度。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 趙永年，吳春敏，于中光，等.淺析認真貫徹新《會計法》［J］.現代會計，2005（6）.
　　［2］ 孫建維.對《會計法》有關內容淺析［J］.山東水利，2001（S1）.